构建运转顺畅、高效有序的镇乡（街道）机关运行机制，是提升基层履职能力，巩固党的执政基础的重要保证。前段时间，诸暨市编委办根据当前形势任务发展需要，会同组织、发改、人社等部门，对镇乡（街道）运行情况进行深入调研，并针对存在问题，顺应任务要求变化，在机构编制方面作出积极调整。本文主要阐述改革的必要性、调整的主要做法以及进一步优化完善的思考建议，为不断提高镇乡（街道）运行科学化水平提供参考。

　　一、运行现状及存在问题

　　2006年初，诸暨市委、市政府出台《关于进一步完善镇乡街道机关运行机制的实施意见》，理顺权责关系，调整内设机构，取得了良好的效果。但随着时间推移，逐步与新形势下“改革、发展、稳定”的目标要求产生了一定的距离。

　　（一）镇乡（街道）“权小责大”的客观现实一定程度上造成了基层工作被动应付的局面，同时也对其职能转变产生了较大的阻力。权责不对称成为镇乡（街道）意见相对集中的焦点。调查问卷中，有50.5%的镇乡干部认为“管人管事脱节，事权划分不合理”是当前镇乡（街道）机构运行机制不畅的主要原因。一方面，各职能部门采用考核督查和资金拨付等方式强化对镇乡（街道）的管理，镇乡一级往往疲于应付各类检查、考核、数据报送；另一方面，市级部门近年来下放部分权力因镇乡（街道）人员编制、干部素质等履行不到位。

　　（二）“四办三中心” 模式设置相对固定单一，缺乏与基层实际和经济社会发展形势合节合拍的弹性空间。调查中，有94.6%的镇乡干部认为现行内设机构“四办三中心”模式设置“顺畅”或“比较顺畅”，但同时也有76.3%的镇乡干部认为“还需加以完善”。一是未能兼顾镇乡（街道）差异性，导致在实施过程中大镇乡感觉“脚大鞋小”、小镇乡感觉“脚小鞋大”，部分制度优势被客观局限性所抵消。二是职能归并有一定偏差，导致出现一个办公室多个“指挥棒”问题。三是机构设置缺乏预留空间，一些发展中扩充的新职能难以找到完全对口的办公室。

　　（三）片办分离、专职驻村等管理模式，增加了片办协调的难度，也影响到一些镇乡（街道）的人员力量调配。现行的镇乡（街道）片办分离、专职驻村制度在日常运行过程中，因驻村指导分中心与职能办公室之间不少工作需要相互配合，片办分离无形之中增加了工作协调难度，同时，专职驻村也对村数多的镇乡的人员力量调配提出了更高的要求。调查中，有50.1%的镇乡干部认为专职驻村制度“不够合理”或“不合理”。

　　（四）现有站办所设置，给镇乡（街道）管理协调带来了一定的困难。据统计，编制、管理均在镇乡（街道）的站所有16个；编制在部门、管理在镇乡（街道）的站所有7个；编制、管理均在部门的站所有19个，另外还有纪检监察分局、党员服务中心、安监站等10多个市级部门要求镇乡（街道）挂牌的站办所。从调研情况看，存在着镇乡（街道）对一些部门站所难协调、难指挥，或管理、使用“两张皮”的现象。另外，驻镇站所负责人任免（考核）意见征求、调整建议等规定，也未得到有效执行。

　　（五）镇乡（街道）干部队伍结构不尽合理，教育管理手段较单一，在提高效能、激发活力等方面与现实要求存在一定差距。目前镇乡（街道）干部队伍梯次结构不够合理，总体数量不少，但能满足岗位要求的可用干部偏少，干部年龄老化趋势较明显，近五年预计有900多名干部陆续退休，而招录的年轻干部挑选余地较小，女性比例偏大，短时间内难以接班。同时，当前干部教育管理缺乏有效手段，且存在一些领导干部不敢做“恶人”的现象。

　　二、机构编制优化调整做法

　　针对以上存在问题，诸暨市编委办根据党委、政府的工作精神，从优化机构编制职能出发，着眼于推动高效顺畅运作，从以下三方面对镇乡（街道）运行机制作了探索调整：

　　    （一）推行内设机构“7+X”模式，推动机构设置更加符合形势发展需要。推行内设机构“7+X”模式，为理顺管理体制、提高工作效能提供了更为有利的组织条件。“7”为原有的“四办三中心”，对部分按上级要求规范名称，即党委政府办公室、经济发展办公室、社会事业办公室、村（城）建设管理办公室、社会服务管理中心、行政服务中心、驻村指导中心；“X”为镇乡（街道）根据区域经济、社会发展特色和实际自主选择的机构，按机关规模大小和工作任务轻重可选1—3个，如商贸服务办、旅游发展办、党委政府督查办公室等。

　　    （二）整合所属事业单位和人员，推动力量调配使用更加具有统筹性。将原来统一设置的每个镇乡（街道）农业服务站、工贸服务站、计划生育服务站、文化站4个事业单位予以整合，统一设立“XX镇（街道、乡）事业综合服务中心”，按照上级要求挂农业公共服务中心、计划生育服务站、综合文化站等牌子，将现有事业人员统一划入事业综合服务中心。在要求配足和保证农林、水利、计生等专业技术岗位人员的基础上，进一步明确事业人员由镇乡（街道）统筹管理、调配使用。通过整合事业单位、整合事业人员，有利于镇乡（街道）统一调配和排布力量，为提高工作执行力和推进重点工作聚力。

　　（三）调整行政事业编制配备，推动人员力量配备更加具有科学性。研究设置一套较为科学的配备标准，重新调整行政事业编制。着眼于重点加强班子建设、加强驻村力量、加强行政服务中心建设、加强民生保障力量等重点，综合考虑镇乡（街道）的区域人口（包括户籍人口和常住流动人口）、区域面积、经济总量（财政收入）、单位法人数、行政村（社区）数等要素，制定详细的业务线力量配备规范，同时考虑小城市试点、区域内管委会等相关力量、长期承担某项市重点工作等其他因素，综合平衡确定每个镇乡（街道）的行政编制配备，并按行政编制的80%左右配备事业编制。通过大统筹、小量化，合并调整编制，并共新分配预留行政编制16名，事业编制23名，确保编制配备更加符合当前实际工作需要。

　　三、不断优化基层运行机制的思考  

　　尽管近年来诸暨市在优化镇乡（街道）运行机制方面进行了多方努力，受到了基层的欢迎，也初步显现出促进工作的成效，但从更高要求看，从深层次推动基层高效履职、服务发展的角度看，需要采取更大力度的改革创新，建立更加符合的基层实际的工作机制，从组织机构上保证基层进一步提升履职能力，巩固基层基础。

　　（一）着眼于权责对称，探索进一步强化基层组织功能。权责对称是理顺管理体制、高效履行职责的重要基础和前提。针对当前基层“权小责大”、管人管事脱节、部门下放事权但基层无相关人员履行等情况，努力强化镇乡一级政府的概念与功能，赋予镇乡（街道）更多的统筹、管理职责，从根本上解决权责不够对称问题。逐步探索实行大镇乡（街道）制，适当整合管理区域、减少镇街数量、集中管理事务。在此基础上，在每个镇乡（街道）设立各基层站所（或驻点）。将基层站所的编制人员和业务事务纳入镇乡（街道）管理范畴，使镇乡（街道）党（工）委、政府（办事处）拥有对基层站所的实际管理权限，增加对人员、事务的统筹力，促进权责一致。合理划分部门与镇乡（街道）对基层站所的管理权限，镇乡（街道）实际负责人员、事务的日常管理，对其人员具有一定的调配权，对站所负责人的配备调整具有主要的建议权。原则上应将基层站所的编制人员统计统筹在镇乡（街道），作为衡量镇街单位规模的重要标准。

　　（二）着眼于科学配备，探索进一步优化基层编制配置调整机制。合理配备编制，是镇乡（街道）配备、整合工作力量的基础。针对当前工作任务不断变化的实际，建立科学的编制配置调整机制显得尤为重要。主要包括三个方面：一是科学配置镇乡（街道）所属编制。进一步完善“横竖结合、量化标准”的配置调整机制。“横”是指区域内综合情况和具体数据指标；竖是指具体细化每项业务线，评估每条业务线的工作量。对“横”和“竖”，都要综合平衡市域情况，制定完善相应的编制配备标准，并两者互为应证，相辅相承，促进合理，动态管理。二是科学配置基层站所编制。以镇乡（街道）普遍建立站所为前提，探索“条块结合”的站所编制配置调整机制。“条”即从部门和业务线角度出发，按照全市业务比例配置站所编制；“块”即从全市区域平衡角度出发，总体审定每个镇乡（街道）的编制配置。三是科学确定用编进人政策。在用编数量上，针对当前镇乡（街道）干部年龄结构“两头重中间轻”、35—45周岁中坚力量较为缺乏的实际，着眼队伍长远建设，有序控制用编进人。同时，按照《诸暨市机关事业单位工作人员招录中长期规划》的要求，重点考虑基层急需的城建规划、财务管理、经济管理、工程技术、农业水利等专业，在招录行政事业人员中综合平衡、重点突出，逐步形成年龄梯队合理、专业结构均衡的基层干部队伍。

　　（三）着眼于高效运行，探索进一步优化基层机构设置。合理设置机构，是科学分配工作职责、有效整合工作力量、提升工作效能的基础条件之一。一是给予镇乡（街道）更多自主权。在内设机构设置中，更多地尊重镇乡（街道）的意愿。探索内设机构总量控制、变动即时申报备案的办法，允许镇乡（街道）根据工作需要和区域特点，遵照“顺畅运作、有利工作”的原则，在编委核定的内设机构总数和中层职数范围内，报经编委办审查备案，自主确定和调整机构设置，并在一定时间内保持稳定。二是加强行政事业机构的统筹。进一步弱化基层事业单位概念，整合到行政内设机构当中；对事业单位人员统筹调配调剂，促进人员力量的全面整合。三是根据形势调整设置机构。在突出民生保障、社会管理、经济发展等重点的同时，根据新形势下“改革、发展、稳定”任务的变化，对机构设置进行适时调整，确保机构设置与工作任务相适应。