2019年8月《中国共产党机构编制工作条例》正式印发施行，《条例》第一次以基础主干党内法规的形式对机构编制工作作出全面规范，是机构编制工作的立法开创先驱，代表着机构编制法定化走向更成熟的阶段。机构编制法定化囊括了机构、职能、权限、程序、责任法定化，最具体化和集中化体现在“三定”规定上。《条例》中强调：“经批准发布的各部门各单位‘三定’规定、机构编制管理规定等，是机构编制法定化的重要形式，具有权威性和严肃性，是各部门各单位机构职责权限、人员配备和工作运行的基本依据。”历经数次机构改革，“三定”规定除了定职责、定机构、定编制之外，逐渐被赋予更多的时代内涵和现实意义。

一、“三定”规定的时代演变

“三定”规定最早于1988年亮相至今，历经“三定”方案至“三定”规定两个阶段，其内容、形制、地位都发生了翻天覆地的变化，而每一次“三定”的改革都是沿着社会主义法制化进程而不断改进的。1949年以来，政府机构设置基本框架建立在划经济体制和不完善的社会主义法制建设下，改革开放后，机构设置与社会主义市场经济发展的矛盾日益突显，政企不分、部门职能重叠、机构庞大、人员冗杂等问题得不到根本解决。为了扭转困境，1982年《关于国务院机构改革问题的报告》中指出：“每个机构，每个人，负什么责，办什么事，都要有个章程”，如何改变分工不合理、职责不分明的状况，就是要“订出切实可行的规章制度”。于是，曾经以发布通知、批复和会议纪要来确定机构设置的形式正式转变为以“三定”规定明确。

（一）初定“三定”的基本体系

1986年，经过全国16个中等城市开展机构改革试点成功，中央成立机构改革领导小组，提出了我国党政机构改革“机构改革必先定职能，再定机构和编制”的新思路。在机构改革新思路的指导下，1988年国务院各部门按照职责、机构、编制三个方面内容制定了本部门的“三定”方案，经由总理办公会议和国家机构编制委员会会议逐个审定后转入正常运转。自此，“三定”方案确立了基本体系，并一直沿用至今。

（二）由“三定”方案调整为“三定”规定

1988年和1993年的机构改革中，“三定”工作形成的规范性文件称为“三定”方案。但自1998年起，为了满足部门“三定”正式性、权威性、强制性等刚性要求，国务院机构改革时将其改称为“三定”规定。“三定”规定不仅具有可操作性和实效性，更是具有了法律效力，其中如何界定部门间职能、如何配置资源、如何划分事权关系、如何规范流程皆成为部门单位运行的基本依据，已然变成机构改革的中心环节，其法制化特性随着社会主义法治建设的推进不断增强。

（三）调整“三定”规定形式

        2019年机构改革中，“三定”规定再一次经历了重大变革。从定位上看，“三定”规定经党委批准后，作为党内法规和规范性文件，以委办或两办名义印发，“三定”规定的效力层级进一步提升。从内容上看，它共由制定依据、机构定性、主要职责、内设机构、编制职数等9个条目组成，增加了重大议事协调机构办事机构的机构设置、承担职责、科室设置、股级领导职数的相关表述，内容更为全面、规范。此次“三定”规定的重大变革，针对性地对党和国家的机构编制工作所涉及的活动内容、工作环节以及具体程序进行可操作性强的规定、规范与调节，不仅对机构设置、人员配备，更是对机构编制管理工作做出了法定化要求。

二、“三定”规定的现实意义

“三定”规定从设想到实施历经了近40年的时间，是从中央到地方县市无数的部门单位不断调研、修改、完善中探索出来的，既包含了总领性的要求，又体现了各地多样化的特色，它的每一次变化都与机构编制法定化相辅相成、互相促进。在依法治国成为我国基本方略的今天，其现实意义主要体现在以下三个方面：

（一）明晰职能，厘清职责边界。“三定”规定中的职责表述主要分为三大块内容。一是明确部门主要职责。每一次机构改革中，为了防止划转或是新增的职责承接不畅，出现部门间推诿扯皮的现象，相关的内容表述都会经过部门与部门、部门与上级、部门与相关职能部门的多次协商沟通一致后通过“三定”规定明确下来。二是明确职责边界。针对重点职责或者分工较为复杂的职责，还会通过补充表述来厘清各部门的职责分工。在2019年我市37个党政机构的改革中，发改局、建设局、经信局等20个部门分别针对重要经济目标防护建设、网络安全和信息、自然灾害防救等17条职责作出了明确的分工表述。三是明确岗位职责。根据部门主要职责，将其内容逐条解析、层层分化，科学安排至各个内设科室，保障工作的合理分配和顺利开展。如此一来，理顺了不同层级、部门、岗位之间的职责边界，调整转变优化职能，建立部门间协调配合机制，确保权责一致、高效权威。

（二）精简机构编制，优化资源配置。在“三定”规定正式出台以前，机构编制管理还没有被足够重视，资源配置缺乏统一调度。阶段性的工作量增重便增加机构和编制，工作量减少也不及时核减，造成了机构庞大重叠、人员冗杂、行政效率低下、财政负担沉重等种种弊病。为了避免走“精简--膨胀--精简--再膨胀”的老路，“三定”规定在全市机构编制总量控制的情况下，按照当前的行政分工和重点任务对资源进行科学合理的切割分配，将数量以规范性文件的形式进行确认，详细规定了这个阶段中各个部门的内设机构数、挂牌数、编制数和领导职数，一方面突出体现了机构编制数的严肃性，另一方面确保了各部门资源的动态调整始终控制在职责相应的范围内。在机构编制资源越来越紧张的今天，既能保障部门机制顺利运行，又能攻坚克难，极大提高行政效率。

（三）推进政事分开、政企分开，强化事业单位公益属性。全市党政机构改革完成后，事业单位清理规范相继开展。与以往不同，本次事业单位改革同行政机构一样单独制定了“三定”规定，具有改革力度大、耗费时间长、覆盖面广的特点。在“三定”规定中，划转了应由本级承担的行政职能，取消了应由企业承担的经营性职能，扩充了事业单位公益职能的表述，并将原先部门“三定”中关于事业单位职责寥寥几句概括的话，转为更详细规范的表述，并将事业单位“不得承担行政职能，不得从事生产经营活动”的表述明确写入条款，将政府职能转变放在更加突出的位置，有利于构建分工合理、权责一致、运转高效的政府机构职能体系，建设服务型政府，同时激发市场经济创造活力，增强区域经济发展内生动力。

三、“三定”规定在实践中存在的问题

“三定”规定作为机构改革的重要载体与核心内容，在加快政府职能转变、强化社会管理和公共服务职能、优化资源配置等方面担任着越来越关键的角色，但依然存在着一些问题。

（一）部分单位“三定”规定存在断层。“三定”规定的制作通常是在机构改革期间统一部署制定，一方面使得少数不涉及改革的单位面临长期未能制定新的“三定”规定的局面，有些甚至长达二十年。其中群团机构较为典型，例如科协、文联、农工民主党、残联、工商联等单位本级最近的“三定”规定为1997年和2002年印发，红十字会甚至未曾印发正式“三定”，仍用2012年印发的《关于红十字会运行体制的意见》来代替“三定”使用。另一方面有重大调整的机构未能及时印发“三定”规定。例如政府服务办公室（原为公共服务中心）在2011年印发“三定”至2019年期间，涉及到机构更名，3次重大职责划转：96345社会服务平台和有关工作管理平台的职责、市政府社会应急联动指挥职责、电子政务相关职责以及相应人员、事业单位划转，9次内设科室更名、新增、撤销以及1名后勤服务人员编制调整。这些断层导致原有的职责、机构、编制无法满足新时期的需求，同时，本级“三定”规定未重新印发但事业单位“三定”业已新制的情况下，使得本级与事业单位之间职能分配、权责划分更为艰难。

（二）按“三定”规定履行职责的意识仍较为淡薄。根据部门单位职责履行相关问题调研的数据看，走访的17个涉及重组、新设、职责有较大调整的重点部门以及19个其他部门中，有14个部门共提出相关问题48条，其中职责边界不清晰或部门间协作机制不健全问题34条、职责承接或履行问题11条、职责运行不畅问题3条。经过全面深入调研和实地走访发现，职责履行相关问题中有44条都可以通过“三定”规定解释阐明，解决率高达92%。这极大地体现出部门对“三定”规定的重视仍不够，“三定”规定印发后，有些部门仍沿用原先的工作机制，当旧的机制同新的改革发生矛盾时，理所当然认为职责履行有问题，甚至个别部门忽视“三定”规定，认为其中明确的职责、机构和编制与他们实际工作关系不大。这就导致“三定”规定有时会异化为权力与利益的博弈，需要时拿出来同其他部门划清界限，不需要时便选择性执行，与我们机构改革的目标和精神背道而驰。

（三）“三定”规定印发后即刻调整相关事项的现象仍然存在。在我市事业单位改革全面完成后，有4个部门调整了机构设置及科室挂牌等事项，有3个部门提交了相关事项调整请示件。究其原因，一是机构改革从确定方案到正式开展再到“三定”印发历时长，而行政工作始终在动态变化，微小的调整在所难免。二是改革方案无法面面俱到，“三定”规定在方案的总体架构基础上填补扩充，当中央将某个领域的工作层层推广到基层，对挂牌、领导职数、职责调整提出刚性要求时，仍然得以“打补丁”的方式进行明确。

四、探索解决办法

针对“三定”规定实践中存在的问题，主要从3个方面去探索去解决：

（一）全面高质量做好机构改革“后半篇文章”。持续推动改革从“物理变化”向“化学反应”转变，推动“铁饭碗”向“重绩效”转变，提升政府机构和事业单位服务能力和水平，激发队伍活力；以政事权限清单为载体，进一步理顺面向社会提供公益服务类事业单位的政事管办关系，完善事业单位章程管理，强化公益属性，提高治理效能。按照“三定”规定，通过部门自查和机构编制部门专项督查结合的方式，针对改革任务落实情况、机构运行履职情况和管理机制建立情况进行深入摸排，对存在的问题要发现一处，立即整改一处，并举一反三，补齐短板，确保改革任务落到实处。

（二）建立健全机构编制执行情况和使用效益评估机制。在机构改革完成一个阶段后，按照“三定”规定执行情况、编制资源使用情况、机构编制管理规定执行情况、履职情况等要素设置评估指标，采用综合评估和专项评估的方式对各部门改革实际进行分解量化，把评估内容同机构编制审批、日常统筹管理相结合，评估结果作为改进机构编制管理、优化编制资源配置的重要依据。通过评估机制，将几年一轮的机构改革变成日常动态调整，存在问题和薄弱环节能够及时发现，违纪违法的行为能够直接取缔问责，好的经验做法能够积累推广，为“三定”规定的健全完善打下坚实的基础。

（三）坚持落实机构编制合规性审查。“三定”规定的落实不仅要靠部门“自我约束”，还要靠机构编制监督检查机构的“外部约束”。根据依法依规、实事求是、防范与纠正相结合的原则，机构编制监督检查机构作为在审批过程中“保险阀”，要建立事前监督、事中监督和事后监督相结合的审查制度，事前对写入“三定”规定的机构设置、编制核定、领导职数核定等内容进行审查，事中对改革事项是否及时到位、机构编制纪律是否执行进行审查，事后对实名制系统中人员转隶和人员信息准确情况、存在问题整改情况等进行审查。提升机构编制督查水平，创新完善督查链条，真正通过“三定”规定的法定化推进机构编制工作法定化和规范化。