摘要：做好人才发展和科技创新方面的机构编制支撑和资源优化配置，是党和人民事业永葆生机、兴旺发达的基础保障。近年来，上虞区委编办充分发挥职能作用，把创新机构编制管理和人才工作有机结合起来，积极探索机构编制保障人才工作的方法路子，取得了一定的成效，但也仍存在一些困难和问题。对此，上虞区结合本区域实际情况，调查研究各地编制部门服务人才工作的先进经验，对进一步发挥机构编制服务保障人才提出了一些思考和建议。

关键词：机构编制  服务保障  人才工作

党的十九届五中全会强调：“坚持创新在我国现代化建设中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑”。省委十四届八次会议提出“深入实施人才强省、创新强省首位战略，加快建设高水平创新型省份”。在科技创新成为核心地位、国家战略的背景下，“人才第一资源”作用更加突显，承担着“为改革发展配资源、为治国理政强保障”政治责任的机构编制部门，也理应把“服务人才发展、助力首位战略”作为新时代机构编制工作的首要任务。我们以绍兴市上虞区为例，在对机构编制服务人才做法经验进行系统梳理的基础上，深入分析了机构编制服务人才面临的困难问题，并提出了针对性的政策建议。

一、主要做法

近年来，上虞区机构编制工作紧紧围绕区委区政府关于“人才强区”建设的重大决策部署，最大限度发挥机构编制资源优势，积极探索机构编制服务“人才强区”建设的有效途径，着力强化人才工作和人才引进的机构编制和体制机制保障。

1.加强人才工作机构建设，理顺人才工作职责体系。结合党政机构改革，全面理顺人才工作职责体系，强化区委组织部对全区人才工作宏观管理、综合协调和政策统筹职责，区人力社保局组织实施全区人才发展战略规划、重要政策以及对专业技术人才队伍、技能人才队伍综合管理职责，区科技局对科技创新载体建设、国外智力引进、科技人才队伍建设等职责，并按照“管行业、管人才”要求，明确了教育、卫生、文化、经信、商务等部门在人才队伍建设中的相关职责，形成组织部门牵头抓总、职能部门各负其职、协同推进的人才工作职责体系。同时，针对引进海内外高层次人才引进和大学研究院等重点工作需要，专门在区委组织部下设区高层次人才服务中心，负责海外高层次人才等重点人才引进和联系服务工作；在区科技局下设区曹娥江科创走廊建设服务中心，负责大学研究院等大院名校共建科新载体的引进服务工作，有力推动了重点人才引育和人才创新平台建设。区高层次人才服务中心设立后，我区高层次人才引育数多年位居全市前列，去年成功举办2020年全球青年科技领袖峰会，并成立了全球顶尖核心数字化智库——络绎人才大数据研究院，得到了省委组织部黄建发部长的批示肯定。区曹娥江科创走廊建设服务中心设立后，共集聚大学研究院13家，各研究院累计引进项目团队97个、专家265人、研究生438人，在推动我区产业转型升级上提供了有力的人才科技支撑。

2.探索产业研究院设置模式，推动人才柔性使用集聚。按照“1个产业研究院+N个由社会研究机构和行业领军团队组成的产业研究组织”的总体架构和运行模式，以产业研究院的设立撬动研究团队和高端人才柔性集聚、为我所用。近年来，我们重点在经济领域设立了区产业发展研究院，作为区发改局下属副科级事业单位，配置9名事业编制，承担产业研究工作的统筹谋划、组织服务、协调推进和重点新兴产业的研究工作。区产业研究院设立一年多来，与福卡智库、上海医药工业研究院、上海社科院智库研究中心等16家机构建立合作关系，柔性集聚包括中科院原秘书长邓麦村在内的一大批专家人才，高质量完成了《疫情影响下上虞制造业应对之策》《上虞传统化工业改造提升之路》等重点课题。在文化领域重点设立了区越窑青瓷研究所，作为区文广局下属事业单位，配置6名事业编制，承担上虞青瓷文化研究传承等工作，与清华大学美术学院、景德镇陶瓷大学等机构和相关专家学者建立了战略合作关系，先后有77位国外陶艺家来虞开展创作活动，2017年研究院还全票入选联合国教科文组织陶艺委员会IAC团体会员，成功开辟了会员合作的新渠道。

3.实行人才引进优先用编制度，保障党政机关引进储备人才。把强化党政储备人才引进编制保障作为机构编制服务人才的重要着力点，在机关事业单位年度用编计划编制中，优先保障人才用编。具体工作中，区委编办于每年年初将审核确定的机关事业单位年度用编计划报送组织部门，由组织部门在年度用编计划内筛选确定用于选调优秀应届毕业生及招聘“双一流”高层次人才的用编单位及数量，由机构编制部门优先予以保障。部分满编单位因特殊原因急需引进高层次人才的，由机构编制部门通过周转编制予以保障。2018年以来，全区共计核准使用28名行政编制用于县乡机关选调优秀应届毕业生，107名事业编制用于“双一流”人才及高层次人才引进，其中“双一流”高层次人才引进录用78名，包括博士2名，硕士76名；中共党员52名，学生干部52名；省内45名，省外33名；中层岗位36人，党政储备人才知识结构和专业素养得到了较好的提升和优化。

4.用好民办事业员额政策，助力民办学校和科研机构人才引进。根据省市关于各类事业单位统一登记管理试点工作的有关规定，制定出台《关于开展建立各类事业单位统一登记管理制度试点促进民办公益事业发展的实施意见》，并将符合条件的民办学校、大学研究院等纳入事业单位统一登记，并根据《绍兴市民办事业单位报备员额管理办法（试行）》配置民办事业员额，明确登记为事业单位法人的民办公益服务机构，除经费财政不保障、人员财政不供养外，执行事业单位相关政策并在社保、收费、土地、税收等方面享受政府鼓励民办公益事业发展的扶持政策，明确民办报备员额人员可按规定参加事业单位养老保险，并可同步参加事业单位职工基本医疗保险，为民办学校和大学研究院引进高层次人才提供政策支持。截至目前，全区共有5家单位统一登记为民办事业单位，为2家机构核定民办事业员额50名，同时帮助浙江理工大学科技与艺术学院向省委编制争取民办事业报备员额180名，在引进和稳定人才队伍中发挥了积极作用。

二、外地经验

“服务人才第一资源，助力创新首位战略”，各地机构编制部门都在积极探索与实践，特别是广东深圳、广西南宁、四川成都等地已经有了一些值得学习借鉴的有益尝试。

1.广东深圳：设立法定机构。深圳市于2007年开始，在城市规划发展研究中心、公证处、仲裁委、前海管理局等10家单位推行法定机构试点。在机构设立上，法定机构的设立运作均由市人大立法或市政府规章作为基础和依据，登记为事业法人。在治理结构上，建立“理事会+执行层”法人治理结构，分别是法定机构的决策机构和以行政执行人为核心的高级管理层，执行层负责法定机构日常工作，对理事会负责、受理事会监督。在人事管理上，只核定总员额数；法定机构享有用人自主权，按岗定人，并实行公开招聘（部分重要岗位可按需采用委任制）。试点单位原在编人员保留行政待遇，工资待遇按所在岗位确定；新聘用人员不实行编制管理，按照《劳动合同法》实行合同制。同时建立年金制度。在经费筹措上，对承担政府有关公益服务的，政府给予适当资助或购买其服务；对可开展有偿服务的，在维持正常运作外的盈余部分，必须用于事业发展。财务制度必须向社会公开。在薪酬分配上，法定机构人员薪酬由理事会根据员工履职情况确定。对经费主要来源于财政性资金的，其员工薪酬与事业单位相类职系人员的工资相当；对经费主要来自于自我筹措的，其员工薪酬同市场同类劳动力价格水平相适应，在吸引人才上体现了较强的优势和灵活性。

2.广东深圳：将科研机构登记为二类事业单位。深圳市积极推动其他组织利用国有资产举办事业单位（当地称“二类事业单位”）的发展，支持各类组织通过公办民营、民办公助等方式举办或参与举办事业单位。此类事业单位不定编制、不定领导职数、不定行政级别，运行上实行企业化运作、社会化用人、自主化管理。相较于一般的事业单位和民办非企业法人及企业，此类事业单位兼具事业单位之名和公益属性之实，机制更灵活，管理更有效。如清华大学与深圳市政府合作举办的深圳清华大学研究院，自主摸索出一套“产学研政投”相结合的新模式。

3.广西南宁：推行政府雇员制。政府雇员不占编制，不具有行政职务职级，按聘用合同管理。聘用合同期限为三年，任期期满考核合格可续聘，实行协议年薪制，由聘用单位与应聘人员协商确定薪酬标准。2020年5月，中国（广西）自贸区南宁片区面向海内外公开选聘政府特聘雇员，岗位名称为专员。专员对岗位所在局的局长负责，协助局长统筹全局力量开展工作，负责相关专业领域工作的研究策划和组织推进，根据工作需要，可专题向管委会领导汇报有关专业性意见建议。每名专员下设主管1名，副主管2名。专员的年薪标准相当于南宁市机关副处级干部年收入的3至5倍，由基础工资、绩效工资两部分组成，基础工资和绩效工资固定部分按月发放；绩效工资浮动部分按考评结果进行发放，体现“优绩优酬”原则，对于有特别突出贡献的政府雇员，按绩效工资总体水平的10%-50%加发特别贡献奖。

4.广西北海：建立人才专项编制。为服务保障高层次人才引进，在北海市本级全额事业编制总量内，设立北海市人才专项事业编制420名，专用于市直党政机关和事业单位引进的高层次人才，由市委编办统一管理。制定了《北海市引进高层次人才专项编制使用管理办法》，按照“统筹安排、特需特办，人编挂钩、人走编收”原则，实行总量控制、专编专用、动态管理、周转使用。引进的高层次人才在市本级事业单位内流动的，编随人走；引进人才通过“先挂后任”等方式调入机关或参公事业单位的，辞职或调离市本级事业单位的，人才专项编制予以收回；在市本级及下属事业单位有全额拨款公益一类事业编制空缺的，优先用于消化人才专项编制。

5.四川成都：实施产业功能区员额制管理。成都市在产业功能区推行以员额总控、岗位管理、绩效奖励为核心的干部人事管理制度，全面实施全员聘用用人机制。按照“因事设岗、以岗定人、员额管理”的原则，科学设置部门、岗位、控制数；根据岗位核定员额控制数，由“编制管理”向“员额管理”转变。坚持四个打破、竞聘上岗，打破身份障碍，无论是公务员、事业人员、聘用人员，均一视同仁、同台竞聘；打破职级束缚，对特别优秀的干部予以破格聘用；打破年龄局限，不简单的搞“一刀切”，不一把尺子量到底；打破区域限制，从知名高校、国企等单位选聘副处级以上干部。实施“单位+团队+个人”的三级考核机制，将考核结果与个人收入直接挂钩，建立“按绩取酬、奖扣并行”的全员岗位聘用绩效激励体系，目标绩效人均内部拉差达1万元，以灵活机制吸引高层次专业人才加盟开发区管理团队。

三、难点问题

尽管我区在机构编制服务人才上进行了有效的探索与实践，各地机构编制部门也在因地制宜开展各类尝试，但从总体上看，机构编制作为重要的政治资源、执政资源，其使用管理需要严格遵守相应的法律法规和政策规范，只能用于体制内人才保障，对于面广量大的体制外人才，如何发挥机构编制服务保障功能，还面临着诸多困难和问题。

1.机构编制管理面临法定化要求，在服务人才上创新突破空间有限。机构编制作为一项政治资源，机构设置和编制管理有明确的政策规定，受严格的法规约束。一是机构设立的严肃性。无论党政机构还是事业单位的设置，既受机构限额的限制，又受具体条件的约束，不得超限额、超类别随意设立。像深圳的法定机构和二类事业单位设置模式中编办尚无明确态度，目前也仅限于深圳这一特殊城市的改革尝试，其他城市无法效仿。二是编制资源的有限性。编制资源是一项稀缺资源、有限资源，不能任意扩展、放大，目前各地的编制资源大多只能满足党政机关运行和事业发展的基本需要，在行政事业单位正常用编之外，再要调剂编制用于人才保障的能力十分有限。三是人事管理的规范性。行政事业人员在录用、交流、管理上受严格的规则约束，如公务员、事业人员招录“凡进必考”，县（区）机关担任领导职务转任公务员必须45周岁以下，行政事业单位不得“人编分离”、不得“公编民用”等等，加上行政、事业、企业之间人员流动存在体制障碍，影响了编制服务人才作用的发挥。

2.县（区）机构能级相对较低，人才吸引效应难以充分显现。受人才择业中“城市情结”的影响，县（区）级城市能级相对较低，对人才的吸引力相对较弱。特别是县（区）级行政事业机构因方方面面的制约，在人才招聘中缺乏有效的竞争力。一是职级的制约。县（区）级机构规格最高为科级，绝大部分的事业单位机构规格只有股级，拿副股职位招聘人才缺乏足够的吸引力，更何况受机构职数限制，不可能有很多职位来招揽人才。我区2018年、2019年曾拿出61个副股职位面向双一流高效招聘高层次人才，后因职务消化压力增大而不得不放弃职位招聘。二是薪酬的制约。尽管我区行政事业单位工作人员薪酬较欠发达地区有明显优势，但与周边同类地区相比还是偏低，加上行政事业人员薪酬体系有严格的规则限制，不能按市场化原则确定，导致行政事业薪酬对一些紧缺专业和真正有才能的人才而言吸引力并不强。我区2018年以来共推出面向“双一流”高层次人才招聘党政储备人才岗位107个，其中无人报名的28个，报名人数不足3人的23个。三是岗位的制约。县（区）机构中，除教育和医疗卫生单位岗位具有较强的专业性外，绝大部分岗位以从事基本的公共管理和公共服务为主，专业性和技术性不强，特别是一些高层次人才引进后往往要从最基层、最基础的工作做起，不少人才到岗后有“大材小用”之感，也影响了人才的稳定性。我区2018年来引进的党政储备人才中已经离岗10人。

3.民办事业员额适用面较窄，广泛推行存在政策风险。民办事业员额在职时不受传统事业编制薪酬体系的束缚，退休后又能享受事业社保的待遇，是目前在机构编制服务人才中可以有所作为、也较受人才欢迎的政策之一，但这一政策适用面不宽，在服务人才中存在一定的政策风险。一是在适用范围上，省、市《民办事业单位报务员额管理办法》对民办事业单位的设立有明确的政策规定，如必须为了社会公益目的，必须利用国有资产依法依规举办，必须按照非营利性规则从事教育、科技、文化、卫生活动等，且民办事业报备员额仅适用于依法登记设立的教育、医疗民办事业单位，这一规定将人才高度集聚的科研机构基本排除在外。我区对天津大学绍兴研究院配置民办事业员额也是打了“大学”的“擦边球”，严格意义上来讲并不完全符合省、市政策规定。二是在员额配置上，省市政策规定均按“同类公办事业单位编制标准的50%以内”的标准配置，这一规定对民办教育医疗单位较为合理，但对于科研机构来说，既无同类机构的编制配置标准，又因从事科研的大多为高层次人才，50%以内的标准并不适用，在实际中也较难操作。三是在政策衔接上，“民办事业员额可享受事业社保”是吸引人才的一块“金字招牌”，但由于目前社保政策实行“双轨制”，企业社保与事业社保政策体系不一，民办事业员额人员一旦退出民办事业单位进入企业工作，其社保也相应转入企业社保体系，这相当于之前的事业社保政策“一笔勾销”，影响民办事业员额社保政策的影响力，也容易引发相关的政策纠纷。

四、政策建议

针对当前机构编制服务人才存在的难点和短板，机构编制工作要在服务人才队伍建设上有所作为，必须要在依法依规、不违反《中国共产党机构编制工作条例》的前提下，积极推进政策的创新与突破。

1.强化人才工作体制保障。优化人才科技工作机构职能体系和编制资源配置，将人才科技工作机构和开发区等人才科技工作主战场、主平台放在机构编制保障的优先位置，以机构编制配置的“优先度”保障人才科技工作的“首位度”。以人才创新创业全周期“一件事”改革为引领，大力推进人才创业便利化改革，推动服务升级，构建引得进、干得好、留得住的“人才创业创新服务体系”。

2.破除人才流动政策障碍。放宽政策限制，县（区）机关单位担任领导职务的取消转任公务员年龄限制，面向特殊人才招录公务员、事业人员放宽年龄限制和考录比要求。创新人才驿站设置模式，允许县（区）依托人才工作机构设立人才驿站，配置人才专项编制，对一些特殊人才或原事业身份高层次人才到企业或科研院所工作的，可先将人事关系挂靠在人才驿站，设立3-5年过渡期，保留（享受）事业身份待遇。加强社保政策衔接，对享受事业社保的人才转为企业社保的实行分段计算，或者设立3年过渡期，过渡期内允许其挂靠在原单位或人才驿站继续参加事业社保。

3.建立人才编制周转池。加大编制资源统筹使用力度，把分散空余编制集中起来统一周转，加强人才编制周转池建设，人才周转编制主要用于人才驿站的编制配置，同时对满编单位引进高层次人才给予编制周转，为党政机关和事业单位引进人才提供充足的编制保障。鉴于一些地方编制资源不足、调剂能力有限的实际，省里可以对部分编制较为紧缺的人才引进重点地区给予一定的编制补助。

4.设置人才引进特设岗位。鉴于县（区）一级机构规格较低、岗位吸引力不强的实际，允许设立一些特设岗位用于人才引进。具体可将“总师”设置范围从部分党政机构扩展到开发区平台和专业性、技术性较强的事业单位。同时，对一些事业单位引进特殊高层次人才，可以打破职称配比限制，给予一定的高级职称附加，以更好地吸引高层次人才。

5.扩大民办事业员额政策适用范围。适当放宽科研机构登记设立民办事业单位的政策条件，将政府参与建设的科研机构（如高校研究院）和享受政府政策支持的企业科研机构纳入民办事业单位登记范围，将登记设立的科研机构纳入民办事业员额政策范围，并将员额配置标准从“同类事业单位编制标准50%内”的按比例配置，调整为“硕士研究生学历或副高职称以上”的条例设置，实现民办事业员额政策服务人才效应的最大化。

6.创新机关事业单位人事管理制度。鼓励有条件的开发区探索实行工作人员员额制管理，打破身份界限、统一岗位聘用、拉开薪酬档次，更好吸引高层次人才。研究制定党政机关实行“政府雇员制”和事业单位引进高层次人才实行“年薪制”“协议工资制”的指导意见或具体办法，允许党政机关对“政府雇员”、事业单位对特殊人才以市场化标准确定薪酬待遇，破除党政机关和事业单位在引进使用高端人才中的体制障碍。鼓励和支持体制内的专家教授通过组织派遣、项目开发、课题研究等方式开展各类产学研合作，最大限度体现人才价值、发挥人才作用。