中心镇人口众多，工业经济发达，产业特色明显，建城面积较大，中心镇的持续健康发展，对于统筹城乡发展，缩小城乡差距，发展县域经济、转移农村人口，缓解城市压力，扩大市场内需，拉动国民经济增长等方面，具有重要的战略意义和现实作用。省市领导历来十分重视小城镇的建设、发展和提高。省委省政府先后出台了《关于进一步加快中心镇发展和改革的若干意见》（浙委办[2010]115号）和《关于开展小城市培育试点的通知》（浙政办发[2010]162号），市委市政府专门成立了小城镇综合试点领导小组，在加快中心镇人财物集聚和中小城市培育试点规划等方面出台了一系列配套政策措施。

　　行政管理体制建设是中心镇培育和发展过程中重要的制度内容之一，更是推进各项改革和实施财政、金融、规划、国土、户籍、就业、社会保障、住房和社会管理体制改革的组织基础和干部保障，对顺利推进中心镇各项事业有先导性的意义。为此，我们深入一线调研，通过采集整理中心镇经济社会发展和机构编制配备情况，获得了第一手信息资料，先后又走访了诸暨市店口镇、绍兴县钱清镇和越城区皋埠镇等主要中心镇党委负责人，考察了中心镇面临的机遇、挑战和主要问题，基本摸清了发展现状，对研究探索新形势下中心镇行政管理体制建设发展方向和制订政策措施有了更为准确的把握。

　　一、基本现状

　　我市共有乡镇94个，其中省级中心镇20个，市级中心镇8个，截止2010年底，28个中心镇建成区面积共计219平方公里，人口76万人， GDP903亿元，财政收入82亿元，以占全市2.65%的地域面积和17.35%的人口，创造了32.46%的GDP和23.4%的财政收入。近年来，在各级政府共同努力推动下，大部分中心镇行政管理体制建设取得了显著的成绩：

　　第一，行政机关机构编制设置基本健全，日益完善。

　　2002年以来，各中心镇积极推进党建、统战、群团、人武、精神文明建设等职能工作，区域经济、社会保障、基层建设等各项事业快速发展，按照“精简、统一、效能”的原则，建立了党政（信访）、、财政（财务管理）、经济发展（招商）、农业发展（新农村建设）、社会事务管理、村镇建设等主要内设机构，建立健全了农业综合服务、工贸经济服务、社会事务服务（计生、文化、城管）等综合公共服务事业机构。党委书记、镇长的、党委委员、人武部长、工会主席、团委书记、妇联主席、中层机构领导和工作人员配备基本到位。截止目前，28个中心镇共核定行政编制1468名，实有人员1203名，分别占94个乡镇总数的43.9%和42.8%。2011年起，钱清镇和店口镇作为全省小城市培育试点镇，正逐步建立行政服务中心、城市综合执法中心、就业保障服务中心、土地储备中心和应急维稳中心等工作机构，中心镇城市管理职能将更加健全和强化。

　　第二，公共医疗卫生事业城乡联动、一体推进。

　　2002年起，在全省率先推行城乡一体化的社区卫生服务工作。各县（市、区）统一按照每个乡镇设置一个社区卫生服务中心，由乡镇（街道）卫生院通过转换功能建设成社区卫生服务中心，根据需要设置了社区卫生服务站，中心对站实行一体化管理，社区卫生服务中心均为具有独立法人资格的事业法人。2010年度，根据《绍兴市人民政府关于推进国家基本药物制度的实施意见（试行）》精神，明确社区卫生服务机构为社会公益类卫生事业单位性质，按“总量控制、集中管理、统筹使用”的原则，原则上按每万服务人口13-15名的标准配备，其中全科医生不少于3名，公共卫生医生不少于2名，并配备一定比例的中医类别执业医师，非卫技人员比例不超过10%。按规划设床位的社区卫生服务中心，按照每床0.7人的标准相应增加编制。全市包括中心镇在内的94个建制乡镇共核定编制6603名，新增2537名，实有编内人员3993名，编外人员2949名，基本满足了镇级医疗卫生事业服务和发展的需要，建立起布局更加合理、群众更加方便的农村社区卫生服务体系，实现服务全覆盖。

　　第三，公共教育事业坚持政府主导，区域规划和基础设施完善。

　　全市28个中心镇已配备教育机构133家，编制7961名，实有人员7284名。其中，教育办公室7家（中小学综合设置），编制1717名，中学28家，核编2556名，小学62家，核编3191名，成人学校21家，核编185名，公立幼儿园21个，核编565名。县镇政府十分注重公共教育服务的公平、效率和可及性，不断加大对教育事业的资金投入，使教育机构区域规划不断完善合理，基础设施不断更新，环境得到了极大改善，使群众能够免费或以比较低廉的价格，顺利完成义务制阶段学习，得到基本的教育、培训服务。

　　第四，联合管理和执法体制基本形成，运转正常。

　　各中心镇辖区内根据实际需要，或以行政分所，或建立事业机构等形式派驻了若干工作机构，包括公安、国土、规划、建设、水利等执法部门，文化、广电、计生等公共服务机构、工商、税务等垂直机构分所和邮政、水电、金融等行业机构。在日常工作中，中心镇政府和县市派出分所联合管理，联合执法，相互协调和补充，基本能发现和解决经济和社会发展中遇到的困难。

　　二、存在问题

　　中心镇从一般的建制镇发展而来，在很多方面与城市的特性相近，但又不同于城市。传统的农村和农民生活方式和思想观念还根深蒂固，日益扩大的建成区规模对城镇规划建设管理等提出了更高要求，发达的工业经济使资源环境保护的任务更加紧迫，人口规模的扩大使得计划生育、社会治安等管理任务更加繁重，以原有农业、农村为主要管理对象的行政管理体制和机构设置已不适合它们的改革与发展，主要表现在以下几个方面：

　　第一、条块关系不顺，中心镇政府功能不全。

　　乡镇作为最基层一级政府，上级政府和有关部门每年都要下达各项工作任务指标进行考核，签订诸如安全生产、计划生育、环保、社会治安综合治理等许多责任状。乡镇政府对本乡镇的经济社会发展负有全面的责任，根据权责一致的原则，理应具备相应的权力，乡镇政府机构也应具有健全的功能，但事实上在实行条块结合的机构中，县级主管部门一般要以条为主管理，不管什么工作都以考评等形式要求配备专职人员；有的以块管理为主的机构，其业务主管部门还掌握着资金划拨权和人事权。“权在县里、钱在线里、责在镇里”，条强块弱现象比较严重。机构职能条块分割、责权利不统一、人员管理使用上的不一致等，不仅导致互相推诿扯皮，办事效率低下，而且严重削弱乡镇政府职能，在具体工作中缺乏有效的管理手段。

　　第二、管理权限太小，束缚了中心镇的发展。

　　截止目前，大部分中心镇在立项审批、规划、土地、建设、项目招投标、政府公开采购等方面的县级管理权限，或是授权不到位。中心镇每年有大量的建设项目要上，但是不管项目大小，小城镇政府都没有这方面的审批权，需报县级政府计划管理部门审批，一个项目从准备到报批同意，至少要很长一段时间，其中须经过大量的审批环节，这与小城镇经济的发展对政府的高效率要求相去甚远。建成区规模扩大以后，土地、规划、建设等方面的违法违章现象也相应地增多，需要及时进行处理，而镇政府缺乏这方面的调查处罚权，县级主管部门又需要处理全县（市）各乡镇及城区的大量事务，不可能为个别小城镇开小灶，得不到及时处理。

　　第三、组织机构不健全，人员编制相对偏紧。

　　目前的乡镇行政机构设置模式是1996年按照当时乡镇的人口、工农业总产值以及土地面积等指标计算后核定的，很大程度上是针对农业和农村的职能需要设置，而中心镇的管理重点是要为经济发展创造一个良好的环境，加强对规划、公共事务的管理，与此相对应的机构设置与实际需要不相适应，人员编制太少。工业总产值比当时增长了好几倍，常住人口、流动人口和工业总产值比其他一般乡镇明显要多出许多，大量城镇建设和公共事务管理任务等在编制配备上没有得到体现。小城镇的行政编制仍按以前核定的标准配备，明显缺乏合理性。全市28个中心镇的经济总量已占全市的30%以上，个别乡镇常住人口已达10万人，财政收入已达10亿元，初具小城市形态，但在机构编制配备上仍等同于一般乡镇，难以适应基层管理服务的要求，权责不对等的问题也日益突出。机构设置的滞后现象，已成为当前制约中心镇发展的一个重要因素。
　　第四，公共服务事业人才结构不够合理。中心镇教育卫生等公共服务机构工作条件与市县城市比较相对艰苦，待遇欠缺，医疗仪器配置相对缺乏，工作发展困难等等因素造成高学历毕业生难招录、高层次专业人才难引进、高水平人员难留用，从业人员流动频繁，专业队伍不够稳定。如很多卫生院由于缺乏相应人才，业务集中在疾病治疗上，缺乏预防、保健、康复和健康咨询等配套公共卫生和基本医疗保障，制约了卫生服务事业健康发展，离实现“人人享有初级卫生保健”目标，有不小的差距。

　　三、对策措施

　　如何科学合理的解决中心镇行政管理体制建设中存在的问题，是今后事关中心镇建设整体推进的基础环节。总的来说，要切实转变政府职能，按照经济社会发展要求，积极探索创新，深化相对集中行政处罚权和综合行政执法工作，增强中心镇管理服务功能，调整机构设置，适度增加人员编制，理顺派（驻）镇部门管理体制，加快建立便民高效、运作协调的运行机制。当前，要集中处理好以下三个问题。

　　第一、进一步转变中心镇政府职能，依法赋予中心镇经济社会管理权限，推进综合行政执法，理顺条块关系。

　　中心镇要切实增强统筹城乡发展能力，方便群众办事，促进经济发展，加强社会管理，搞好公共服务，巩固基层政权等职责。适应城镇发展需要，突出镇政府在加快人口集中、产业集聚、功能集成、要素集约中的引导、服务作用，搞好发展建设规划，推动产业转型升级，营造良好发展环境，激发社会创业创新活力。加强对经济社会事务的统筹协调，更加注重城镇管理、生态保护、市场监管、公共服务，强化执行和执法监管职能，增加处置突发公共事件和社会治安综合治理的能力。加强民主法制建设，依法行政，规范管理，健全公共治理结构，推动行政管理和基层群众自治有效衔接和良性互动。

　　按照“依法放权、便民高效、分类指导、权责一致”的原则和培育发展小城市的实际需要，通过委托、交办等方式，在试点镇赋予部分县级经济社会管理权限基础上，逐步推广到发展成熟的中心镇。重点在产业发展、规划建设、项目投资、安全生产、生态保护、市场监管、社会治安、户籍管理、市政交通、民生事业等方面全面扩大管理权限。以条为主单位要采取委托或设分局等形式，下放给中心镇管理，业务上接受上级职能部门指导，日常管理以中心镇为主，其工作人员的考核任用应以所在中心镇党委的意见为主。

　　坚持执法中心下移，整合充实基层一线执法力量，充分发挥属地管理优势，形成城乡统筹执法新机制，从源头上解决多头执法、重复执法、执法缺位等问题，切实为中心镇经济社会又好又快发展创造良好的法制环境。对于法庭的设置，可以按照“大法庭、小法院”的原则，行使县级法院的权力，进一步完善中心镇的功能，提高办事效率，加快经济发展。

　　第二、科学合理综合设置机构配备编制，不搞一刀切。

　　在机构设置上，要有利于更好地促进政府职能转变，有利于强化中心镇的社会管理职能，有利于承接县级有关部门下放的经济管理权限和职能。按照“小政府、大服务”“小政府、大社会”以及精简、高效的要求来设置。要因地宜，充分考虑本地的实际情况，要根据各中心镇实际情况，灵活调整，综合考虑人口规模、地域面积、地形位置、特色产业、城市辐射强弱等多方面因素。如诸暨市店口镇距离市中心较远，中心镇经济发达，人口规模大，适合建立大综合执法和多部门行政服务一体化窗口服务，越城区皋埠镇距离绍兴市区较近，应强化城市管理和配套服务，行政执法和审批服务可以依托市区行政服务中心履行相应职责。

　　要实行分类管理，对职能需要弱化的涉农机构和经济管理机构，要进行整合或撤销合并，精简人员编制，分流富余人员；职能需要强化的社会治安和城镇建设管理等机构，要适当增加人员编制。提倡事业单位综合设置，压缩精简财政供养人员。对服务型的事业单位，可引入市场机制，走企业化、社会化的路子。对公益型的事业单位，财政可适当给予扶持，要鼓励社会力量兴办。

　　在人员编制配备上，中心镇机关所承担的工作要比一般乡镇更为繁重，人口多，企业多，管理和服务的工作量大。因此，中心镇机关的人员编制可比一般的一类乡镇要高一些，可由各县（市）在各自的乡镇编制总额内调剂。在具体的编制配备当中，按照“因事设岗，以岗定人”的原则，确定机构，核定编制数。镇级机构编制总体有限，实际工作比例大在机构设置中，应在减少和避免交叉基础上综合设置，精简财政，中心镇工作人员应熟悉多方面政策，成为镇经济社会发展的多面手。

　　第三，科学规划和强化基层公共服务事业体系建设。

　　要充分发挥公益性社会事业机构的政府主导作用加快社会事业发展，积极推进基本公共服务均等化，统筹城乡基础设施建设，发展社区服务，构建公共文化服务体系，促进基础教育均衡发展，完善公共卫生和基本医疗服务体系，加强就业促进和社会保障服务，努力向社会提供更多公共产品和公益服务。同时，改进直接面向群众“窗口”机构的服务和管理，推行“一站式服务”、“全程代理制”，切实提高工作效率和服务水平。

　　要创新工作机制，建立突发性公共事件的预警机制和应急办法，建立信息化网络，实现资源共享，建立稳定的公共服务筹资和投入机制，落实用地用房政策，要充分调动社会各方面的积极性和主动性，形成合力共建的良好氛围，鼓励和引导社会力量参与建设。

　　要加强实用人才培养，认真抓好专业技术人员的岗位培训，为他们提供更多的继续教育机会，通过实习、进修和学术研讨等方式，提高他们的综合素质和业务水平；出台相应优惠政策措施，大力引进专业人才，鼓励和吸引高等院校毕业生到中心镇社区卫生服务机构就业；建立科学合理的人才交流机制，开展城市结对帮扶活动，提高社区卫生服务能力和水平；在专业技术资格的考试和评审中，要对中心镇公共事业服务机构人员适当倾斜和照顾；要推行公开招聘、竞争上岗等方式，把德才兼备、作风正、懂业务和善管理的优秀人才选拔到领导岗位上，大胆使用优秀人才，充分发挥其优势，做到人尽其才，才尽其用，稳定卫生技术人员队伍。

（作者系市编委办副主任）