数据来源：1.国外总人口数据，发达国家和东亚国家来源于：中华人民共和国国家统计局编的《国际统计年鉴》（2002），中国统计出版社，2002年，发展中国家总人口数据来源于国际劳工组织的统计数据，The Statistics and Database of International Labor Organization, http://laborsta.ilo.org/。2. GDP数值来自世界银行的数据，The Data of the World Bank ，3.关于国外政府公务人员的数量，美国、加拿大、法国、德国、澳大利亚、日本、新加坡和韩国的数据，来自OECD官方网站数据，OECD出版年鉴：《Labor Force statistics 1987-2007》（2008版）；OECD出版物：Highlight of Public Sector Pay and Employment Trends：2002 updated，以及《国际统计年鉴》（2002）数据；俄罗斯、巴西、南非、墨西哥、乌克兰的数据来源于国际劳工组织的统计数据；印度政府公务人员数量，国际组织统计中暂缺，国内文献中各种版本的数据出入很大，表中的数据来源于2005年人民网-环球时报驻印度记者的报道，包括政府行政人员和靠政府财政全额拨款的文化、教育、医疗及科研等机构的人员 http://world.people.com.cn/GB/14549/3967781.html；上述国外政府人员数据中均扣除了军队人员数量。4.中国数据来源同表1。

　　通过表2分析可以发现：美、加、法、德、澳等西方发达国家的经济发达，政府承担了广泛的社会服务职能，政府公务人员占总人口的比重在5%-8%之间，相对规模都明显大于发展中国家；东亚国家中的日本属于发达国家，韩国和新加坡是新兴工业化国家，经济发展水平较高，但政府公务人员占总人口的比重在1.85%-2.9%之间，相对规模只有西方发达国家一半，这说明政府公务人员规模不仅与经济发展阶段有关，同时也受到其他因素的影响；发展中国家中除俄罗斯比较特殊外（相对规模高达8.9%），印度、巴西、南非、墨西哥、乌克兰等国政府公务人员相对规模约在1.7%-3.3%之间，约为西方发达国家一半左右。

　　我国目前属于发展中国家，政府公务人员占总人口的比重是2.97%，相对规模明显小于西方发达国家（5%～8%），但与经济发展水平高于我国的日本、新加坡、韩国等东亚国家（1.8%～2.9%）相接近，在发展中国家中（1.7%～3.9%）居中。综合来看，我国政府公务人员规模在国际上处于中等规模的水平，基本上与我国所处的发展阶段相适应。

　　三、我国政府公务人员规模的结构分析

　　政府公务人员的合理分布，可在同等数量规模的条件下保证政府职能履行，产生1+1大于2的功效。因此，研究政府公务人员规模，不仅要关注总量大小，也要重视分布结构。这里，主要对机关事业单位、不同层级、不同部门三个层面的人员配置进行结构分析。

　　（一）政府机关与事业单位人员结构分析

　　按照国家统计局的数据，2008年我国政府机关人员1328万，事业单位人员2618万，分别占政府公务人员总规模的33.65%和66.35%（之比为1：1.97），这种结构比例与发达国家在28%-65%之间相比（参见表4），区别并不大。但是，如果考虑到我国政府机关中有相当部分人员使用的是事业编制，实际上行政编制与事业编制之比在1:3之间，在市县乡级可达1:3.5左右，事业编制规模偏大。造成这种情况的原因，一是政府机关在感到人手不足、又为行政编制所限时，往往采取“行政不够事业凑”的办法增加人员，或增加事业编制人员，或增设事业单位；二是各级部门大都设有直属事业单位，其数量往往是部门机关人员的几倍，而且有些直属事业单位承担的是政府行政职能；三是有些政府行政机构设置，被列入事业单位序列，采用事业编制。上述事业编制人员对财政来说是一样的，都由财政负担工资福利，事实上存在着名实不符、事业编制规模偏大的结构问题。

　　

　　表3：中外政府机关人员与公立机构人员的分布比较



    说明：表中“公立机构人员”，在国外是指经费全部或者部分来自财政税收的学校、医院和科研等公立机构的人员，在我国是指受财政补助的事业单位人员，两者统计范围大致相同。

　　数据来源：OECD官方网站数据，OECD出版年鉴：《Labor Force statistics 1987-2007》（2008版），表中数据扣除了军队人员数量。

　　（二）层级政府人员结构分析

　　从中央与地方的人员分布看，中央政府公务人员占全国政府公务人员总数的5%，约200万人左右（参见表4），所占比例较低，但不能得出我国中央政府公务人员规模偏小的结论，因为在现行政府层级体制下，各级政府间“职能同构”，中央政府侧重决策，地方政府侧重执行，中央政府承担的执行性职能有限，需要的人员数量也自然较少。在这方面，与国外情况有所不同，由于国外大多实行地方自治或分权，中央政府的职能往往靠中央机构来执行，中央政府公务人员规模也自然较大，如日本是16%，加拿大是11.5%，澳大利亚是17.2%，法国高达50%（参见表3）。不过，从发展趋势看，随着我国中央与地方的职能划分逐步明晰，中央政府专有职能或将更多地由自身机构来执行，这样中央政府公务人员规模也会相应扩大，近年来中央垂直管理机构和部门派出机构的增加，就反映了这种趋势。

　　表4：中外中央与地方政府公务人员的分布比较



    数据来源：1.国外数据来源于OECD官方网站数据。OECD出版物：OECD Working Papers on Public Governance NO.8；OECD出版物：Highlight of Public Sector Pay and Employment Trends：2002 updated，表中数据扣除了军队人员数量。2.中国数据来源是根据2010年9月21日《中国改革报》报导和《中国统计年鉴》（2009）计算。

　　从地方各级政府人员分布看，目前反映较多的问题是市县级政府公务人员数量配置相对不足，如县市政府承担了大量的执行性职能，加上新农村建设、社区建设等新增工作，普遍感到人手紧张，许多地方靠聘用“编外人员”来解决人手不够问题，如各种各样的协管人员、临时人员等，造成政府人员规模隐性扩张；此外，由于区域经济发展不平衡，有些经济规模较大的乡镇，仍按原人口规模配备人员编制，也感到人手不足，并采用变通方法增加人员。

　　（三）部门人员结构分析

　　不同政府部门人员数量的配置主要根据所承担的职能任务而定。改革开放以来，我国根据政府职能转变的要求，不断调整机构设置和人员分布，精简了许多专业经济管理部门和人员，增加了市场监管、社会管理和公共服务部门和人员，以适应环境的变化。从实际情况看，目前存在的问题，一是部门人员分布失衡，如经贸管理、基建投资等部门人员偏多，社会管理、公共服务等部门人员偏少；决策部门人员偏多，执法部门人员偏少。二是结构调整难度很大，职能弱化领域的部门人员减不下来，职能强化领域的部门人员增加不了，人浮于事与人手不够现象并存，转变政府职能成为“空转”。三是不同部门人员数量配置缺乏客观标准，相互攀比、左右看齐的现象普遍存在，由此导致部门间人员忙闲不均等问题。

　　四、产生问题的深层原因

　　上述分析表明，在总量上，我国政府公务人员已不算少，大致处于中等规模水平，并存在不断扩张的压力，有走向规模“偏大”的趋向；在结构上，人员分布不尽合理，有的层面相对偏少、有的层面相对偏多，结构性矛盾突出。产生问题深层原因有：

　　第一，政府职能转变不到位。政府公务人员规模与政府职能范围存在着必然联系。“全能政府”的人员规模也必然庞大；“有限政府”的人员规模也必然有限。由于政府职能还没有转变到位，仍然管了许多不该管的事，一些应当弱化的职能没有退出，相关人员也减不下来，而一些应当强化的职能，又需要不断增加人员，这种情况势必导致人员规模不断扩张，结构调整也无法展开。

　　第二，政府机构设置偏多。政府机构是政府公务人员的载体，设置越多需要的人员数量也越多。从横向看，各级党政群机构设置仍然较细较多，中央100个左右，省级80个左右，地级市60个左右，县级50个左右；从纵向看，行政层级偏多，设有中央、省级、市级、县级、乡镇5级政府。这样，同等规模的人员分散到各个部门和各个层级，相对数量就较少，虽然规模总量已经不少，但具体到每个部门往往感到人员紧张。

　　第三，事业单位改革相对滞后。与政府机构改革、企业改革等项改革相比，我国事业单位改革比较滞后。在政事不分、政事关系没有理顺的情况下，政府机关与事业单位之间的公务人员配置，也难以作到合理，结构失衡、人员混编、“行政不够事业凑”等问题在所难免，财政负担也无从减轻。

　　第四，缺乏量化的人员配置标准体系。目前各级各类政府公务人员数量的调配，主要依据人口规模、经济发展、城市化水平、财政收入等宏观指标，属通用性标准，缺乏针对不同部门、不同层级、不同行业人员配备的精细化指标，产生人员配置客观依据不足、相互攀比、调整困难等问题。

　　五、调整的建议

　　基于我国政府公务人员规模和结构的现状以及存在的问题，我们认为，总的调整思路应当是结合行政体制改革，在控制总量前提下加大结构调整的力度，提高人员使用效率。

　　第一，在转变职能基础上保持总量控制。我国现有政府公务人员规模已经较大，并面临扩张压力，如不严加控制势必出现膨胀。保持总量控制的关键，在于加快政府职能转变，有所为有所不为，在此基础上配置政府公务人员。首先，应当按照转变职能的要求，把不该政府管的事转移出去，把该由政府管的事管好，并据此调整人员配置，，“以事定人”，该减的减，该转的转，该加的加。其次，要创新履职方式，有些事政府不必亲自动手，而是通过间接或合作方式，如通过政府管制、政府补贴、购买服务等方式，同样可以做好，不能一讲加强什么职能，马上想到的就是设立机构、增加经费，扩充人员。

　　第二，加大结构调整力度。在控制规模总量的前提下，加大跨行业跨部门跨层级的人员调整，优化分布结构。可供选择的建议包括：（1）在机关事业单位人员的分布上，按照事业单位分类改革的要求，将主要承担行政职能的事业单位人员转为机关行政编制人员，从事生产经营的事业单位人员转为企业人员，提供公益服务的事业单位人员采用事业编制。（2）在层级人员的分布上，根据县市承担执行性职能、任务较重的特点，适当增加县市政府公务人员的数量，并适当增加经济发达乡镇政府公务人员的配置；结合省直管县改革，减少行政层级，相关人员向上下层级分流；结合垂直管理体制改革，调整相关人员归属分布。（3）在部门人员的分布上，按照大部门制改革的要求，整合归并职能相关的部门及其内设机构，减少机构设置的数量，使政府公务人员分布相对集中，提高人员使用效率，同时应使人员配置向执行执法部门倾斜，化解不同部门忙闲不均的结构性矛盾。

　　第三，完善人员管理制度。按照“用制度管事管人”的思路，一是进一步明确政府公务人员的性质和分类，建立科学的统计和管理制度；二是针对不同部门、不同层级和不同事业单位，分门别类地制定详细的人员配备标准，为人员调整提供客观依据；三是探索通过财政预算手段调整人员配置的机制；四是加快政府组织编制立法，逐步实现政府公务人员管理的法制化。 　　


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    [1] 数据来源：《中国统计年鉴》(2008)，中国统计出版社，2008年。　　 　

　　[2] 数据来源：《中国统计年鉴》(1990)，中国统计出版社，1990年。