摘要：与2008年启动的“大部制”改革目标相一致，这次政府机构改革的重点还是转变政府职能。而要在政府机构改革过程中实现“转变政府职能”这一目的，就必须深化政府内部权力配置改革，形成行政体制内部的三权分立结构，形成合理的权力运行和监督机制，实现有效分权。

　　随着2013年“两会”的结束和新一届政府履职，中国社会主义现代化进程步入一个新时期新阶段。未来10年，是中国社会向“现代性转型”的关键时期，社会的利益分化和复杂性程度进一步增强，社会公众的“权利意识”表达将更为多样化。与此同时，中国的复兴也将面临着更为复杂的国际关系格局，这一切都对政府的社会治理能力及应对世界“风险文明”时代的到来提出了更高的要求。我国自2008年推出的“大部制”改革方案，就是为了应对国际国内变化了的复杂形势所做的“政府机构准备”，而这一次的政府机构改革和职能转变方案，是在2008年“大部制”改革基础上的进一步深化，改革的着力点是强调转变政府职能。

　　一、这次机构改革的背景与意义

　　自1978年改革开放以来，我国一共进行了7次大的政府机构改革，前5次机构改革特别是1998年所进行的大规模的政府机构改革的主要目的，是为了逐步建立适应社会主义市场经济体制需要的“政府机构安排”，重点是“精简机构、裁减人员”，实现“政企分开”及减少政府对市场的干预。

　　2008年世界金融危机以后，为了适应经济社会发展的整体要求，我国推出了深化政府机构改革的“大部制”改革方案。与前5次政府机构改革不同，第6次以及第7次“大部制”改革是为全面适应社会主义政治体制、经济体制、文化体制和社会管理体制的要求而进行的一次整体性的政府机构改革，目的是彻底转变政府职能，为中国社会的全面现代化提供“政府机构保证”，使政府能够公正地行使“公共权力”，做到“不错位、不缺位、不越位”，从而全面提升政府的社会公共治理能力，真正建立一个稳定、秩序、合作、和谐的“新社会主义”社会，实现“中国梦”。

　　不言而喻，“大部制”改革是中国经济社会发展的历史和逻辑要求。改革开放初期，中国社会的主要矛盾和问题是社会的普遍“贫困”问题，经济发展到了崩溃的边缘，以经济建设为中心是社会的基本共识。当时改革的中心议题是以“经济”为中心构建改革的话语体系。经过三十多年的改革开放，中国社会的富裕程度提高，人民群众的物质生活水平普遍得到改善，但社会的贫富差距拉大和权力腐败结伴而行，社会的主要矛盾和问题转变为社会的“不公正”性问题，这一问题成为阻止社会进步的主要障碍。因此，随着社会基本矛盾和问题的转变，未来改革的中心议题就必须以“公正”为核心重构改革的话语体系，以社会管理体制创新为核心的政治行政体制改革就成为改革的关键环节。

　　无论是在理论上还是在实践中，社会管理体制创新的基本内涵都指向“社会结构性”改革，即公共资源和价值在社会公众之间“公平分配”的改革。而要实现这一目的，“权力配置”改革是一个绕不开的话题。只有人民群众在权力结构中真正处于主体地位并实实在在地参与了改革进程，社会的公平分配才能实现，社会管理体制创新也才能落到实处。因此，社会管理体制改革与政治行政体制改革是一枚硬币的两面，是“一而二、二而一”的关系，政治行政体制改革是社会管理体制创新的基础，社会管理体制创新是政治行政体制改革的必然结果。而我国推行“大部制”改革的一个基本目标，就是以政治行政体制改革为“切入点”，通过“政府组织结构”的重组，实现“有效分权”和社会公众参与的“共同治理”，为人民群众参与共同治理留下更多的空间和开拓更宽的渠道。

　　“两会”以后，随着新一届政府的履职和《国务院机构改革和职能转变方案》的出台，新一轮“大部制”改革引起社会公众和舆论的广泛关注和讨论，成为新一届中国政府从制度上推进改革的“焦点”问题之一，社会上上下下对这次“机构改革成果”的期望值很高，对通过机构改革解决目前改革与发展过程中所遇到的矛盾和问题充满期待。因此，从现代社会治理的角度出发，在理论上理清“政府机构改革”的实质、目的和意义，并在实践中有效推进“政府机构的合理化”进程，达到“重构政府价值”的目的，就有着非常重要的意义。

　　二、这次机构改革的实质

 

　　3月10日“两会”上对以“转变政府职能”为核心的政府机构改革方案的说明，基本上使社会公众清楚了这一次政府机构改革的基本框架、涉及的部门和要重点解决的问题，对此，公共舆论也进行了广泛的讨论和报道。为了使下一步机构改革方案能得到很好的贯彻和有效实施，达到预期的效果，笔者想从公共管理的角度简单梳理一下机构改革的实质和应重点解决的问题，谈一点自己的看法。

　　理论上，政府机构改革就是一个不断适应经济社会发展要求的过程，一个适应人民群众日益增长的物质和精神需求的过程。在当代世界，政府机构改革一般被看作行政体制改革的重要组成部分，是提高政府行政效率和效能、完善政府治理结构、更好地履行政府职能、重构政府价值、实现有效分权、提高政府社会管理和公共服务能力的必要手段。我国“大部制”改革的持续稳步推进，就是要逐步实现政府机构与现代社会治理要求相适应这一根本目的。

　　中国社会经过三十多年的改革开放，经济迅猛发展繁荣、社会的现代化程度空前提高、人的权利意识快速增强，整个社会正处于一个关键转型期。在这一社会转型过程中，政府扮演着关键角色，能否真正履行好自己的职责，切实转变政府职能，政府机构改革是基本前提。只有政府机构设置与社会治理需求“合理对接”，政府对社会的有效治理才能实现。

　　但是，政府机构改革与“合理设置”，只是政府结构或“组织形式”的变化，是能否实现政府职能转变的前提条件之一。政府职能能否真正实现转变，关键还是要看与政府组织形式相一致的政府活动的本质、权力配置、内在机制、价值标准和依法行政的能力是否发生真正的变化。因此，在以转变政府职能为目的的政府机构改革过程中，我们既要重视政府机构的组织形式的改革，更要注重政府履行职能的内在能力的提高。这就是说，政府的“宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务”职能的实现，关键还是要靠政府自身的素质和能力的提升。

　　要提高政府的能力和素质，在政府机构改革过程中，在重视政府机构设置合理化的同时，政府机构内部的权力相互制约、良性运行机制、权力合理配置等关键改革也非常重要，只有政府内部治理结构合理性增加，政府社会治理效用才会提高，政府成本才会降低，政府职能转变也才会落到实处。

　　新一届政府履职以后，提出中国未来改革与发展的两个基本目标，即“中国梦”和“人的现代化”。从政治哲学的角度看，实现“中国梦”就是要实现社会主义的基本价值和理想，就是要建立一个“公平正义”的社会，建立一个每个人都有尊严和幸福的社会、一个“人的自由和全面发展的社会”;“人的现代化”就是一个人的“自主意识、权利意识、民主意识”得到充分合理表达的社会。之所以强调政府机构改革的实质是转变“政府职能”，是因为在社会主义现代化进程中，只有真正实现政府职能转变，实现“政府的归政府、市场的归市场、社会的归社会”，才能为社会、企业和个人留下巨大的发展空间，才能激发整个社会的活力，也才能最终实现“中国梦”和“人的现代化”这些社会主义的终极价值。

　　三、这次机构改革要实现的基本目标

 

　　整体而言，要判断这次机构改革是否达到了“转变政府职能”的预期目标，是否真正实现了“政府的现代化”，建立了一个符合现代社会治理要求的“法治型政府、责任型政府、服务型政府、廉洁型政府”，关键还是要看政府自身的“治理结构”是否符合“现代性社会”的治理要求、形成政府结构的“行政三权分立”、政府运行过程的“三个机制”和政府与社会及市场的“有效分权”。

　　首先，转变政府职能必须切实在行政机构内部建立有效的“行政三权分立”结构。“行政上的三权分立”是指在政府机构内部形成决策、执行和监督权的分开。从目前世界各国的现代社会治理经验来看，政府机构一般分为两类：第一类叫“政治行政机构”，主要指“内阁部委”这样的“政策制定和政策实施监督”部门，在我国也叫“大部制”。这样的政府机构数量很少，不承担具体的公共事务执行职能，根据各国的实际情况一般在11～18个之间，我国目前确定在25个。笔者认为这样的安排基本符合我国社会发展的实际情况。第二类叫“官僚行政机构”，主要指具体承担“市场监管、社会管理、公共服务”等职能的政府“执行机构”。这样的机构一般很庞大，比如隶属于美国联邦政府的大大小小的执行机构大约有3000个，它们一般按照国家相应的法律法规和公共政策独立运转，并接受来自政府内部、社会公众和立法机构的监督。对政府机构运行的监督，除了来自部委的“政策性监督”以外，还有来自政府内部的审计、监察等方面的法律监督。政府机构改革一个很重要的方法就是对政府机构的“分类改革”，形成政府内部的“行政三权分立”，不能混淆政府政策机构和执行机构这两类机构之间的界限，简单的合并同类项只会使政府机构的职能更为混乱。

　　其次，转变政府职能必须在政府机构内部形成三种“运行机制”。即“绩效评估机制、责任机制、奖惩机制”，特别是政府的“执行机构”的改革，只有形成这三种机制才能为切实转变政府职能奠定制度性基础。政府机构改革的一个重要目的就是要重构政府价值，提高“政府执行力”和政府的运行质量，使政府机构提供的公共产品和服务效率更好、更高，使政府自身成本更低、更廉价和廉洁，使公共权力腐败现象更少，让人民更满意。政府机构组织形式的变化如果没有真正带来机构内部运行机制的变化，带来政府自身治理和运行机制的变化，那政府的核心价值就很难实现，政府质量和政府执行力就不会提高，政府向社会提供公共服务的能力和素质就不会得到根本性的改变，转变政府职能的目标就是一句空话。

　　最后，转变政府职能必须实现“有效分权”。有效分权是实现社会主义社会参与式民主和“协商民主”的制度基础，也是现代社会实现“共同治理”的基本途径。分权改革是现代社会生活进一步复杂化、技术化和专业化对“政府社会治理”方式改革的要求，具有极强的时代性特点。“有效分权”的含义有三点：一是在政府内部划分各级各类政府机构之间的权力边界，厘清权力清单，合理界定各级各类政府机构的权力性质，正确区分政策性机构与执行性机构的不同职能，合理削减政府权力;二是权力下放，即尽量把上一级政府的权力向更贴近服务对象的下一级政府下放，提高公共政策的效率，减少行政审批的程序、环节和事项;三是权力转移，即政府权力向社会、企业、甚至个人转移，大幅度减少行政审批事项，形成“政府的归政府、社会的归社会、市场的归市场”的现代社会的“共同治理”模式，真正使政府职能转变落到实处。

　　总之，与2008年启动的“大部制”改革目标相一致，这次政府机构改革的重点还是转变政府职能。而要在政府机构改革过程中实现“转变政府职能”这一目的，就必须深化政府内部权力配置改革，形成行政体制内部的三权分立结构，形成合理的权力运行和监督机制，实现有效分权。只有这样，才能建立一个人民满意的政府，才能实现“政府的现代化”，也才能打造一个“执行力政府”，实现“大部制”改革的基本目标。