十七大以来，党和国家审时度势，提出了加强和创新社会管理的战略部署，特别是2011年省部级主要领导干部专题研讨班上，要求着力营造党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的格局，把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，强化城乡社区自治和服务功能。如何根据形势和政策要求，切实推进社会管理重心下移，理顺管理体制，科学合理配置基层社会管理机构是机构编制部门值得研究和思考的课题。为此，我们收集整理了全市基层机构管理的基本资料，查阅并走访了市直及县（市、区）城管、民政、公安、国土等职能部门和多个乡镇（街道）、社区居委会，在认真总结我市当前基层社会管理基本情况的基础上，提出了有关的对策建议。

　　一、全市基层社会管理架构基本现状

　　目前，全市6个县（市、区）共有乡镇94个、街道24个，乡镇和街道办事处两者在社会管理职能上类似，分别作为一级政府和市辖(县)区派出机构，承担着区域内自上而下全方位的社会管理和公务服务职能。各乡镇（街道）一般内设党政办公室、经济发展办公室、社会事业办公室、村镇建设办公室、综治中心、驻村中心等行政机构，设置农业服务站、工贸服务站、文化站、计划生育服务站等事业单位，安监、劳动保障、国资等相关职责则以挂牌为主。

　　各乡镇（街道）有各类社会管理类基层站所700多个，包括各职能部门（单位）的派出分局、中心、站、所、中队、支队，主要根据现行法律法规授权或委托、政策规定，承担行政执法、专业技术等调控力强、涉及规模广的社会管理职能。其中，公安派出所88个、分片管理交警中队46个、司法所119个、法庭23个、检察室14个、国土所（分局）68个、城管中队65个、规划所（分局）27个、环保所（分局）8个、卫生监督分区管理所（队）32个、药监所（队）34个、工商所47个、质监所（队）19个、地税所（分局）27个。此外，一些乡镇（街道）还设置了文化执法中队。

　　村民委员会和社区（居民）委员会作为村（居）民自治组织，承担着自治区域内自我教育、调解、治安、救助、协助乡镇（街道）相关政策落实和意见建议上传下达等社会管理职能。目前全市共有村民委员会2186个、社区（居民）委员会479个。应该说，我市基层社会管理已基本形成了乡镇（街道）机构属地行政管理服务、基层站所分片交互执法、村（居）自治组织日常自我管理服务等由片及点各施其能、各尽其责的三角工作格局。

　　二、存在的主要问题

　　当前，由乡镇（街道）、基层站所、村（居）自治组织组成的基层社会管理架构是在法律和政策框架内社会发展的自然结果，基本运转和协调配合比较顺畅。但面临日益增长的社会管理需要，还存在一些不足：

　　1、乡镇（街道）参与社会管理比较被动。一方面，乡镇（街道）名义上实行条块结合、以块为主的运行机制，实际运行中则人财物权都在条，而事权、责任在块。一些规划建设、工程项目、活动评选等一些工作缺乏上下联动和基层调研，由于没有充分考虑当地的想法和利益，在具体执行过程中导致满意度低、适应性差、针对性不强、积极性不高。另一方面，各职能部门经常运用行政指令、一票否决、项目申报、奖励考核、争先评优等方法落实相关职责任务，把大量事务性工作推到基层，使乡镇（街道）忙于应付，很难全面提升社会管理服务质量，基层50%以上的工作是根据上级考核项目来匹配社会管理服务，而不是根据实际需要来设计工作载体和服务内容。

　　2、乡镇（街道）人员素质有待提高且岗位设置匹配度低。相对政府部门，乡镇（街道）工作具有很强的综合性、地域性和灵活性，客观上造成了乡镇（街道）工作压力大、值班多、环境差、距离远，工作人员流动频繁，长期工作耐心不够，具有基层管理经验的综合性人才流失严重。同时，乡镇（街道）工作人员学历专业技术职称普遍不高、年龄结构老化以及临聘人员数量较多等现状，使得精细化社会管理和服务很难实现。目前，大部分乡镇（街道）半数以上工作人员年龄超过40岁，临聘人员也已占到所在乡镇（街道）人员总数的15%-40%。另外，一些乡镇（街道）的机构和岗位设置与实际运作有一定差距，导致事业单位人事管理和财务管理与事业单位法人制度要求不相适应。

　　3、基层执法机制不够顺畅。现行执法权基本都在县级以上部门，乡镇（街道）执法权限有限。虽然，强镇扩权将执法权委托给乡镇，却缺乏法律依据，实际是下权不下责。义乌佛堂镇和我市一些小城镇大综合执法试点为中心镇执法体制改革提供了方向，但由于乡镇区域分布、镇区规模、经济发展、组织架构各有不同，如何因地制宜的借鉴推广仍有待实践检验和政策明确。基层站所往往需要通过乡镇（街道）协同才能完成执法，在实际执法过程中，职能部门的执法主体地位不够明显，客观上降低了乡镇（街道）的威信，加大了日常社会管理和服务工作难度。而政策性、运动式执法较多，执法成本高，执法方式过于刚性，也导致日常执法懈怠，群众容易产生不满情绪，日积月累，纠纷调解工作难度加大，更产生越来越多直接针对镇（街）和基层村官的信访和诉讼数量越来越多，法治化环境亟待改善。

　　4、基层站所力量薄弱、管理难度大、布局有待优化。目前，基层站所一般设置在人口集中、产业集聚、交通便捷的乡镇（街道），根据职能需管辖2-10个乡镇（街道），平均每个乡镇（街道）不到2个人，导致执法和管理力度明显不够，管辖范围划分也捉襟见肘，而大量临聘人员长期使用，既存在劳动用工的诸多隐患，又增加了行政成本。另外，基层工作辛苦，与局办领导同事接触少，关系容易疏远，绩效考核容易吃亏，客观上造成了基层站所工作人员考核抓不牢、待遇摆不平、配备不到位、管理不规范、发展不平衡等问题。

　　5、村（居）自治组织力量相当薄弱。村（居）民整体缺乏自治意识和传统，特别是工业化和城市化背景下，人口流动活跃，社区邻里人际关系频繁重组，人际关系相对淡漠，基本没有能够独立顺畅运作的业主委员会，许多工作主要还是由主管职能部门牵头进行网格化管理。村（居）民委员会虽然具有法律地位，但实际运作中却以行政管理为主，接受街道（乡镇）管理指导，主职干部和委员接受考核，基本工资奖金列入财政预算。一些地区村级干部素质不够，缺乏基本培训，据初步了解村两委中有1/4的成员长期在外地工作经营，导致村（居）两委会不团结，战斗力凝聚力不够强，无法起到缓解社会冲突与矛盾的中介作用。农村农民合作组织行政干预重、自理能力弱、发育迟缓，短时间内难以承接政府和企业转移剥离出的社会职能和服务职能。

　　三、完善基层社会管理的对策建议

　　在现有体制框架内，行政管理服务、技术执法和日常管理应根据职能差异，立足乡镇（街道）、基层站所、村（居）自治组织分工协作，合理利用行政和社会两者资源成本，平衡实施行政和法律两种管理手段，提升基层社会管理整体水平和效能。

　　1、进一步明确乡镇（街道）为主体的社会管理服务机制

　　合理设置乡镇（街道）组织机构。围绕乡镇（街道）主要承担的社会管理、公共服务等职能，科学调整乡镇（街道）内部机构设置。乡镇（街道）党政机构可按职能归口设置党政办公室、党群工作办公室、经济发展办公室、社会事务管理办公室、镇村规划建设办公室、社会管理综合治理办公室、财政财务管理办公室等综合性办公室。事业机构可按照城乡统筹协调发展，基本公共服务均等化、便利化的要求，充实和完善现有事业综合性服务中心职能，加强社会事务综合服务、就业和社会保障服务、公共卫生服务和综合性农业公共服务等平台建设，建立健全基层公益服务体系，实现基本公共服务向基层覆盖。

　　强化乡镇（街道）行政类社会管理和服务的基础枢纽和平台作用。继续推进强镇扩权，通过转变政府职能、理顺县（市、区）与乡镇（街道）的职责关系、优化组织结构、推进执法重心下移、完善公共服务等一系列措施，进一步扩大乡镇（街道）经济社会管理权限，形成较为健全的社会事业管理体系。同时，应将乡镇（街道）的越位执法主体还原给职能部门，摆脱执法权责困境。乡镇（街道）应主动配合各级各类执法行为，做好事前摸底、协调，事中协助、宣传，事后维稳、教育等工作。各职能部门涉及基层的政策制度应在征询乡镇（街道）的基础上整合，提高针对性和可行性，从而降低执行过程中的矛盾冲突和行政成本。要规范调整目前职能部门财权、事权配置，严格杜绝利用各类项目和资金指挥乡镇（街道）工作和违规设置工作机构。

　　加强乡镇（街道）干部队伍建设。建立健全以群众反应、工作评价为基础的乡镇（街道）民主管理考核制度，淡化考核奖惩中工作职务的权重。选好配强领导班子，切实增强班子的凝聚力和战斗力。根据乡镇（街道）承担社会管理任务的实际，在科学整合现有干部资源的基础上，适当增加人员，充实社会管理队伍，使乡镇（街道）更好地履行社会管理职责。针对性开展各类业务学习和培训，切实提高干部队伍业务水平和工作能力。把好乡镇（街道）干部进口关和选拔使用关，逐步改变普遍存在的人员老化状况。

　　2、进一步强化以基层站所为主体的执法体制和工作力量

　　基层站所是职能部门的工作触角和信息来源，是完成各项社会管理工作的基本载体和立足点，各职能部门应把大部分的人财物资源投入到基层站所工作网络的建设和运作中。

　　规范委托执法机制。突出职能部门及所属基层站所的执法主体地位，在委托执法职能的基础上，要充分起到组织领导、监督控制的作用，及时总结推广乡镇相对集中执法机制的成果。同时，规范现有临聘人员使用管理机制和执法程序，适当控制队伍规模，避免出现职能部门执法“贵族化”、临聘人员充当“主力军”的现象。

　　健全执法机制。应建立一整套信息全、反应快、执行准并且能涵盖事件信息采集、分析、整理、许可确认、执法力量组织、应急反应、执法评估、档案系统分类的管理体系，确保基层站所职责明确、联系便捷、联动执法。完善基层司法体系，积极引导和培育居（村）民通过司法途径解决矛盾纠纷。

　　建立以基层站所为基础的人员管理考核机制。根据地域情况和社会需要合理布局现有基层站所机构编制数量，并实行动态管理。各职能部门除部门领导和极少数特殊专业人员外，其他工作人员应定期在各基层站所轮岗，参与基层社会管理和执法工作。要将基层工作业绩的权重放在各项考核的首要位置，基层站所领导职务设置应提高考核权重，实行年度竞争上岗。

　　3、进一步大力培育和引导村（居）自治组织和行业社会组织

　　最大量、繁琐和细小的社会管理工作都沉淀在社区中，因此，应大力培育和引导村（居）委员会提升自我组织、自我管理和发展的能力。随着城市化逐步趋于稳定，各类社区的稳定性、亲密度和熟悉度也在提高，客观上有利于社区自我建设和管理。要抓住经济发展、社会稳定和社会整体法律意识提高的良好机遇，切实加强基层法制宣传，提升村（居）法治意识，在各类选举、投票、听证和意见建议咨询过程中勇于和善于实施知情权、参与权、表达权、监督权等合法权益。各地社工委、民政部门和各乡镇（街道）应担负起加强和创新社会管理体制机制的重要任务，成为社会自治组织的培育者、协调者和引导者，应逐步淡化自治组织的行政干涉和保障力度，鼓励、激励和帮助村（居）委员会明确发展目标方向，为自治组织良好发展提供一个相对宽松的舆论和政策环境。

（市编委办副主任  路晓薇    市编委办事业机构编制处处长  金剑强）