市编委办综合处副处长  陈哲明

　　近年来，开发区已成为我市经济社会发展的重要力量之一，统一、精干、高效、灵活的管理体制是开发区发挥积极作用的根本保障。但面对新形势、新任务、新要求，开发区管理体制和运行机制还存在一些不相适应之处。为此，对市属四个开发区（高新区）的管理体制进行深入调研，并借鉴省内外部分开发区的经验与做法，就如何进一步完善开发区管理体制，促进开发区建设健康持续发展进行了深入思考。

　　一、开发区管理体制的类型及发展趋势

　　（一）类型分析

　　开发区管理体制政府对开发区进行开发、建设和管理的组织形式与管理方法的总和，它制约和影响开发区开发建设的方方面面。我国开发区管理体制主要有如下三种类型：

　　一是派出型。管委会作为政府的派出机构，代表政府对开发区进行全面管理，其主要职能是经济开发规划和管理，为入区企业提供服务，并拥有一定的行政审批权，其机构与人员编制比传统行政区管理体制要精简很多。省、市管理权限由有关行政职能部门的派出机构行使，市级各职能部门对开发区下设的对口部门进行业务指导。为有效进行开发区内的基础设施建设和土地开发，实行管委会体制的开发区通常设立开发公司，开发区管委会负责行政审批、管理和制定政策，而开发经营由开发公司承担。这种管理体制有利于资源高效集聚、产业功能快速形成，是政府主导下的一种准政府管理体制，也是目前国内绝大部分开发区所采用的管理体制。如：无锡新区、烟台经济技术开发区以及我市的袍江经济技术开发区、高新技术产业开发区、镜湖新区、滨海新城等都采取这种模式。

　　二是政区型。即开发区和行政区管理合一的管理体制，开发区和行政区的管理职能合一，或者是多块牌子一套班子，内设机构基本保持行政区管理机构的编制和职能。这种管理体制适于经济功能区与行政区合并或在经济功能区和调整行政区划的基础上形成的综合区域。其中比较典型的代表是天津滨海新区。2009年国务院批复天津市调整滨海新区行政区划，天津滨海新区管理体制改革主要内容包括：一是建立统一的行政架构，撤销滨海新区工委、管委会，撤销塘沽、汉沽、大港现行建制，建立滨海新区行政区，辖区包括塘沽区、汉沽区、大港区全境。东丽区和津南区的部分区域，不划入滨海新区行政区范围，仍为滨海新区产业规划区域。二是构建精简高效的管理机构。建立滨海新区区委、区人大、区政府、区政协，同级机构比原有3个行政区大幅精简。三是组建两类区委、区政府派出机构，一类是城区管理机构，建立塘沽、汉沽、大港3个工委和管委会，主要行使社会管理职能；另一类是功能区管理机构，成立九个功能区党组和管委会，主要行使经济发展职能。四是形成新区的事在新区办的运行机制，赋予新区更大的自主发展权、自主改革权和自主创新权。

　　三是公司型。在这一管理体制下，开发主体不是一级行政组织或政府派出机构，而是由开发商规划、开发、管理开发区。开发商不仅要开发工业用地，还要大量投资公共基础设施建设，但不能直接从税收收入中获得必须的投资补偿，公共基础设施成本依靠工业和商业用地开发的收入来补偿。这种管理体制能较好适应市场经济发展需求，有利于市场化运作和经营效率提高，适用于涉及范围相对较小、功能相对单一的开发区。目前，采用这种管理体制的开发区相对较少。比较典型的是宁波大榭经济技术开发区，委托中信公司全权开发面积50多平方公里的大榭岛。

　　（二）发展趋势

　　近年来，随着城市开发区的发展和功能转化，开发区的管理体制也随之变化，主要呈现出以下几个发展趋势。

　　一是功能复合化。开发区社会管理与服务职能日益加重，肩负着经济开发和社会管理的双重负担。随着开发区的规模增大，区域扩大，人口增加，开发区管理机构要面对大量的社会事务。一些开发区已经由原来单纯的制造加工生产区转向工业、生活和商贸相结合的综合区，开发区的功能也由原来单纯的经济功能向经济建设、社区发展、社会建设和管理以及城市化等多元功能方向发展，凸显了开发区功能复合化的趋势。与此同时，开发区管理体制也逐步“从单纯的开发区管理向市民参与式的社区治理模式转变，社区公民通过积极参与政策与制度创新来推进社区发展，而政府与行政官员的作用则在于协调公民的治理活动”。

　　二是机构行政化。随着开发区经济与人口规模的不断膨胀，开发区管委会面临的社会管理与服务职能日益增加，区内被征地农民的安置、新建小区的管理、环境保护、文化教育、医疗卫生等社会问题日益突出。经济开发和社会管理与服务的双重压力使得原来精干高效的管理架构面临膨胀的极大压力。目前，开发区管理体制已呈现出明显的行政化趋势，基本是一级政府的管理架构，所不同的是没有设置人大、政协机构。

　　三是开发区集中化。随着开发区层次和数量的不断增多，开发区之间的竞争日益加剧。为避免无序竞争造成资源分散和产业布局的不协调，一些地区开始把分散的开发区逐步集中起来管理。如为了充分利用资源，建设国际航运中心和国际贸易中心，上海在2009年将洋山保税港区、外高桥保税区以及浦东机场综合保税区整合在一起成立上海综合保税区，并建立上海综合保税区管委会作为市政府的派出机构，统一管理上述三区。类似开发区集中化的趋势在全国很多地方都存在。

　　二、市属开发区管理体制现状及存在的问题

　　（一）开发区管理体制现状

　　绍兴市属四个开发区（高新区）分别是：绍兴高新技术产业开发区（国家级）、绍兴袍江经济技术开发区（国家级）、绍兴滨海新城（产业集聚区）、绍兴镜湖新区（国家级城市湿地公园）。为进一步理顺开发区管理体制，今年初，我办实施了开发区（高新区）“三定”工作，通过“三定”，各开发区（高新区）职能进一步明确，机构设置进一步完善，人员力量有所加强。

　　四个开发区均设立党工委和管委会，作为市委、市政府的派出机构，对开发区进行统一领导和管理，承担其范围内经济、行政、社会事务等管理职能。开发区管委会的机构规格均为正局级，内设机构的机构规格均为正科级。各开发区管委会根据发展实际，内设机构的设置数9-12个不等。开发区管委会大都内设了办公室、经济发展、规划建设、综合管理、财务审计等部门。市级部门根据各类开发区发展要求分别派驻了公安、国土、规划、环保、国税、地税、工商、质监等机构。四个开发区共核定行政编制132名，核定事业单位事业编制215名。

　　开发区主要负责人的配备，除绍兴滨海新城（产业集聚区）党工委书记由副厅级干部担任、管委会主任由正处级领导担任外，其余三个开发区主要领导均由正处级领导担任。

　　财政体制方面，除绍兴滨海新城（产业集聚区）享受一级财政体制外，其余开发区均采用财政分成形式。如绍兴高新技术产业开发区，地税超过基数部分，市政府和开发区实行二八分成。

　　行政审批以授权为主。袍江经济技术开发区升级为国家经济技术开发区后，商务线审批项目可直接审批，发改、经信、建设、建管等审批事项授权审批。其他开发区（高新区）授权审批的主要为发改、经信、商务、建设、建管等部门。国土、规划、环保、公安、税务等部门进驻开发区（高新区）实行就地审批。

　　（二）存在的问题

　　根据对四家开发区的调查，在开发区管理体制中都面临着同样的困惑和难题，主要表现在：

　　一是法律地位不明确。目前，市直开发区的管理主要通过政府的派出机构----管委会来组织实施。但是从国家法律到地方法规，都没有对开发区管委会的法律地位和职能予以明确定位，我国的《宪法》和《地方组织法》的行政机构设置序列中也没有管委会。管委会的行政执法主体资格在司法实践上一直备受质疑，不仅造成开发区体制、机制缺乏稳定性、规范性，不利于开发区的长远发展，也与全面推进依法行政、建设法治政府的要求不相符合。

　　二是管理权限不到位。近年来，国家加强了对开发区的清理整顿，国家和省市对工商、税务、技术监督等部门先后实行了垂直领导，各级政府赋予开发区的权限，被各部门的纵向集中管理所分解，逐步上收。一些可以下放给开发区的权限，如产业规划、土地征用、资金融通等，受制于部门政策条文的制约，办事环节增多、协调难度加大、工作效率降低、经济成本提高。条块关系、块块关系协调不够，各开发区之间、开发区与市级部门之间、市级部门之间需要加强沟通和配合，往往首先从各自的角度考虑，效率不高、合作不畅的情况时有发生。

　　三是行政运行成本居高不下。在362平方公里+152平方公里（受托管理的滨海新城江滨区）的范围内，划分了1个行政区和4个经济区块。每个开发区都是一个准政府，除了做好经济工作外，越来越多地承担区内居民、外来人口、农村人口的文化教育、区域卫生、计划生育、劳动就业、民政福利、公共环境、社会治安等社会管理事务。由于没有专门下达开发区（高新区）管理机构行政编制或者专项行政编制，只能从省下达的市党政群行政编制中，切出一部分行政编制分配给开发区（高新区）管理机构使用，导致各开发区（高新区）机构编制配备偏少，并普遍存在机关事业单位人员混岗使用的现象。

　　四是激励机制效用日益递减。在级别、职位激励方面，由于定编定岗，开发区内部职能部门相对较少和领导、中层职数较少等原因，大多数人的职务上升空间受到约束，同时又缺乏干部的输出渠道，人员流动性较差。在薪酬分配上，与市级机关部门一样实行工资收入“四统一”，但工作压力又相对较大，难以调动干部工作积极性。在人才引进方面，由于缺乏录用自主权和受工资待遇等种种限制，优秀人才难以引进。久而久之必然造成人才流失、队伍老化、创新动力不足等问题，严重制约开发区的进一步发展。

　　三、关于进一步创新和完善市属开发区管理体制的建议

　　针对市属开发区管理体制存在的问题，建议进一步创新和完善市属开发区管理体制和运行机制，为开发区发展提供更加有力的体制机制保障。

　　一是积极推进法律体系建设。建议从国家层面有关法律，明确开发区管理机构的法律地位，及开发区的主要管理职能、权限以及发展的政策，并适度给予开发区设立和调整区内行政机构的权力并赋予相应管理职能的权利。此外，还应在法律上明确办公室开发区管委会的行政主体地位和行政执法资格。

　　二是加大体制机制改革力度。深化开发区体制机制改革，建议省尽快出台开发区行政管理体制改革意见，在机构规格或领导高配以及编制配备上予以政策倾斜，设立开发区专项编制，加强开发区机构编制力量配置。推进开发区集中规范设置，按照地域相近、功能相似等原则，撤并整合市属四个开发区（高新区），合并为二大开发区块。充分利用好二个国家级开发区（高新区）品牌、政策优势，保留其他开发区管委会牌子，促进各类资源的整合互补、要素的集聚优化。调整现有市县行政区划，理顺绍兴滨海新城与上虞市沥海镇的行政关系。在条件成熟时，可参照省内其他地市的做法，撤销现有个别县级建制，建立多个市辖区，重新整合行政资源和发展要素，实行开发区和行政区合一的管理体制，多块牌子一个机构，从根本上解决体制机制问题。

　　三是充分赋予相应管理权限。可参照广州市简政强区事权改革，突出不同区域政府履行职责的重点，因地制宜，实施差异化的区域事权改革，进一步理顺市与越城区、市属各开发区之间的事权关系。结合新一轮行政审批制度改革，清理行政审批事项，下放或委托更多的管理权限，尽可能把市本级所拥有的经济与社会管理权限交给开发区行使。完善规划、国土等派驻机构的双重管理职能，增加开发区在班子配备、工作考核等方面的话语权。深化行政执法体制改革，减少执法层次，下移执法重心，综合设置开发区行政执法机构，统一负责相关执法工作，提高行政执法能力和效率。强化开发区统计工作，加强统计队伍建设，进一步理顺管理体制。

　　四是切实加强内部管理监督。按照精简统一效能的原则，科学合理地确定开发区机构和编制，压缩管理层次，实行扁平化管理，提高行政效能。加快公共行政改革，坚持政企、政事分开，不断推进管理机制和管理职能的转变。大力发展社会中介组织，把政府管不了，管不好的事情交给社会中介组织去完成，使开发区从繁重的事务中解脱出来，专心致志地搞好管理和服务，真正实现“小政府、大中介”、“小管理、大服务”的建设目标。完善管理运行制度保证开发区规范化、制度化、程序化运作，以制度管人管事，严格依法规范办事。建立完善灵活高效的选人用人机制，增强开发区引进人才的自主权。建立灵活薪酬制度，充分调动开发区广大干部的工作积极性。

    从实践来看，开发区精简高效、集中分权的管理体制短期内可以取得经济的快速增长，从长远来看，制度的规范和管理模式的创新才能保证开发区持续健康发展，不断尝试，大胆创新，敢于突破才是建立开发区持久发展的不竭动力。