机构编制管理是国家行政管理的一项重要内容，科学、合理、系统地搞好机构编制管理，对于推动行政体制改革，提高行政效率，减轻财政负担，促进社会进步，都具有十分重要的现实意义。但随着我国行政体制改革的不断深入，机构编制管理的方法和手段明显滞后，特别是县（区）级机构编制管理存在着诸多急需解决的问题，严重阻碍机构编制的科学发展，迫切需要建立科学规范的机构编制管理和考核体系。绍兴市柯桥区从2012年开始将机构编制工作纳入政府部门岗位目标责任制考核工作，经过两年多的实践。探索出一套新时期严格机构编制管理的路子。

　　一、机构编制管理工作考核的背景

　　机构编制是党和国家重要的执政资源，其配置体现着党的执政理念，体现着党和国家的工作中心与根本任务。机构编制工作，既关系上层建筑，又关系经济基础，事关改革、发展和稳定的大局，事关广大人民利益的实现、维护和发展。然而，传统的机构编制管理普遍存在“重审批、轻监管”的瘤疾，事后评估严重缺位，机构编制一经批准便成了部门的“私有财产”，机构能设不能撤、编制能增不能减，制约了机构编制总量控制、合理配置和资源使用效益的提高。针对上述状况，2007年3月，中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》（厅字〔2007〕2号）明确指出：“建立健全机构编制管理工作考核和考核制度”， 2011年，党中央、国务院又再次重申严格控制机构编制的要求，这为机构编制管理工作考核和监督提供了强有力的支撑，也为加强机构编制编制管理考核体系的研究和技术开发指明了方向。按照党中央、国务院和省委省政府的要求，当时的绍兴县委、县政府高度重视机构编制工作，将机构编制管理工作纳入部门、镇（街道）及平台岗位目标责任制考核，为开展机构编制管理工作的考核奠定了基础。

　　二、绍兴市柯桥区机构编制管理总体评价

　　一是机构编制规模基本适度。绍兴市柯桥区2011年机构改革后，设有党委部门12个，政府工作部门调整为27个。这次涉及机构改革的部门共调整职责203项，其中，划入20项、新增25项和加强的职责115项，划出8项、下放2项和取消的职责33项，较好地体现了推进政府职能转变的要求，有效地促进了行政机关工作效能的提高。区辖有四个街道和12个镇，街道均设7内设科室，镇根据省级小城市培育试点镇、中心镇等规模，分别设置钱清镇设10个内设科室，杨汛桥镇、福全镇、兰亭镇设9个内设科室，平水镇设8个内设科室，其余镇均设7个内设科室。全区行政事业总编制19423名，其中行政编制3577名，实有人员3140名；事业编制15846名，实有人员14021名。柯桥区机构设置、人员编制均留有余地。

　　二是机构编制管理基本规范。区编委办认真贯彻执行上级关于机构编制管理的各项规定，以科学发展观和构建和谐社会要求为统领，通过坚持“三个一”、《机构编制管理证制度》和机构编制实名制管理制度，强化监督检查，机构编制增长得到有效控制。2011年以来，全区机构编制总量始终保持“零增长”。

　　三是机构编制保障基本到位。严格按照总量控制、存量盘活、有保有压、动态管理的要求，在区城市化进程不断加快，区级机关相关部门和不少区域的管理内容、管理范围、管理要求都发生很大变化的情况下，区编委办通过统筹协调，调整完善、多措并举，使机构编制规模基本适应了全区经济社会发展的要求，促进了经济和社会又好又快发展。

　　三、机构编制管理工作考核的基本内容及形式

　　（一）机构编制管理工作纳入镇（街道）及平台、机关各部门考核的内容

　　2012年，绍兴市柯桥区在全市率先将机构编制管理工作纳入镇（街道）及平台岗位目标责任制考核，2013年又将机构编制管理工作纳入政府部门岗位目标责任制考核。根据《关于2013年镇（街道）平台岗位目标责任制考核意见》（县委[2013]30号）和《关于2013年县机关部门岗位目标责任制考核意见》（县委[2013]30号）精神，为使考核工作科学规范，区编委办专门出台了《2013年绍兴县机构编制工作考核办法》（绍县编办[2013]17号），对考核的各项指标进行了量化，采取倒扣分制。《考核办法》中机构编制工作考核基础分值为I00分,由8项内容组成,分别为:机构编制管理方针政策贯彻执行情况、职能履行情况、机构设置情况、编制和中层领导职数配备情况、实名制管理情况、事业单位登记管理情况、编外用工情况及条条干预情况等。凡涉及考核内容扣分的，在镇（街道）平台及机关各部门岗位目标责任考核中相应减分。

　　（二）以机构编制考核为契机，设计载体，进一步推进机构编制管理工作

　　一是开展中层领导职数督查。2013年6月，会同组织部联合下发了《关于开展全县机关事业单位中层领导职数督查的通知》。在各单位自查的基础上，从纪委、组织、编委办和人力社保等部门抽调20人，组成5个联合督查组，对全区80个镇（街）、部门的中层领导职数的设置和实际配备情况开展实地督查，同时根据各检查组反馈的问题，提出整改建议和措施，并对8个部门下发整改通知书，此次中层职数督查的情况也作为年终机构编制考核的参考依据。

　　二是开展调研及问卷调查工作。2013年是推进政府机构改革和职能转变的重要一年，针对中央作出的地方政府机构改革和职能转变工作部署，区编委办未雨绸缪，及时到相关部门开展机构改革的调研工作，同时对机构编制考核列入部门年终目标责任考核开展座谈听取相关部门的建议和意见，以便进一步改进和完善，并发放机构编制考核的问卷调查，使机构编制考核工作与日常管理有机结合起来，取得良好的效果。

　　三是进一步推进实名制管理工作。绍兴市柯桥区在全市率先开展了机构编制实名制管理工作，目前机构编制实名制数据库已涵盖了全区490家行政事业单位17960多人近90多万条信息，同时通过机构编制考核，进一步推进实名制管理工作，现在各部门办理出入编、空编审核、使用计划核准、中层领导职数任前审核等均在网上操作完成，促进了机构编制资源使用效益最大化，实现对机构编制的高效管理。

　　四、机构编制管理工作考核的初步成效

　　2012年，对镇（街道）及平台机构编制考核管理工作在以区编委办为主的考核领导小组领导下，坚持客观公正、公开透明，突出重点、注重实效，激励先进、督促后进，年度考核与平时考核相结合的原则，依据区委、区政府的岗位目标责任考核意见及区编委办的机构编制工作考核办法，采取座谈汇报、查阅资料、实地抽查、量化考核、综合评价等方式，对区有关部门进行了全面考核，通过这种实践，初步取得了一些成效：

　　（一）机构编制意识进一步增强

　　通过扩大宣传，严格实施考核工作，各部门机构编制意识进一步增强，遵守机构编制纪律的自觉性有了较大提高。没有编制不能进人、没有充分依据不能设立机构已成为广大机关事业单位的共识，“编制就是法律”的观念正深入到每位机关事业工作人员的心中。

　　（二）机构编制管理体系进一步完善

　　考核机制建立前，机构编制管理主要局限在业务层面，机构编制事项主要通过监督检查和考核等手段来督促落实，但约束力并不大。考核机制建立后，将机构编制事项执行情况纳入各部门的“大考核”，进一步拓宽了机构编制管理的监督渠道，使机构编制管理更加科学规范、扎实有效。以制度的形式确立了考核验证的地位和作用，为彻底突破机构编制“能放不能收”这个传统管理“瓶颈”，在管住总量的前提下，科学合理地调整优化配置提供了政策依据，对于机构编制工作实现“由重审批向重监管转变”发挥了积极作用。

　　（三）机构编制工作的执行力进一步提升

　　通过现场检查考核，能够准确掌握机构设置规定执行情况、职责任务履行或业务活动开展情况、职能或业务的运行情况，发现存在的问题并提出合理的整改意见，增强整改工作的针对性和时效性。考核验证实际上是机构编制事项审批之后的“回头看”，是整个机构编制审批事前论证、事中听证、事后验证全程“跟踪管理”的重要一环。通过现场检查考核和服务对象的社会评价，能够比较全面地掌握机构编制事项目的实现、资源效益的发挥情况，并形成客观的意见结论。考核机制的建立，各项重点工作都纳入了考核指标体系，各单位在机构编制工作的执行上更加积极主动，工作推进力度明显加大，达到了以考核促进工作的目的。通过开展机构编制事项考核验证，强化了机构编制工作的严肃性、权威性，为优化机构编制资源配置、促进机构编制资源使用效益提升创造了条件。通过考核，对一些事业单位进行了整合，收回核减了109名事业编制。

　　五、机构编制管理考核工作存在的主要问题

　　政府机构编制考核是一个长期的项目，保持经常性考核，将考核作为科学、合理的依据，需要建立可操作性的简洁的考核模式和指标体系，需要相关制度和机制的完善以及配套政策和资源的支持。尽管绍兴市柯桥区已将机构编制管理工作纳入部门岗位目标责任制考核，并取得了一些成效，但在实际编制考核中还存在很多问题。

　　（一）考核制度尚不健全

　　我国政府在机构编制考核制度的规范化、法制化以及考核主体、内容、方法、标准的科学化方面还有待进一步改善。其中最突出的问题主要有：第一，编制考核缺乏相应的法律、政策保障，指标体系所使用的术语也较为混乱和零散，没有对相关概念的统一界定，更没有形成统一化、标准化、规范化的绩效考核制度，这严重影响到编制考核的科学性。第二，编制考核过程存在主观随意性，各部门之间的考核标准千差万别，没有形成一套完整的编制考核体系，无法准确衡量机构的实际编制情况。第三，考核内容存在片面性甚至误导性，考核指标缺乏科学性，无法使机构编制考核工作科学化、理性化。因此，如何构建一套科学合理的编制考核指标体系是进一步推进机构编制考核实践逐步走向科学化、规范化的关键所在。

　　（二）考核指标的数据获取、权重确定面临困境

　　第一，考核的定性数据的主观性太强，很难分清到底什么是决定性因素，很难判断各因素的作用比例有多大。目前柯桥区在机构编制考核中100分制，其中机构编制管理方针政策贯彻执行情况、职能履行情况、机构设置情况、编制和中层领导职数配备情况、实名制管理情况、事业单位登记管理情况、编外用工情况及条条干预情况分别各占15分、10分、15分、20分、15分、15分、5分和5分，见图表。

　　

    在实行考核的过程中，价值判断会对考核的有效性产生很大的影响，考核虽然有一个比较完整的指标体系，但其根本没有办法彻底消除主观因素的影响，考核过程中主要的认识误差有：晕轮效应、宽严两级、近因效应、对比效应、归因误差、先入为主等等。当然，各指标因素的关联程度太强，从主观讲，个体的任何一项判断几乎都是与其他判断相关联，所以，在对相关指标进行分析的时候，指标间的交叉性会结果产生很大影响。

　　第二，在构建机构编制考核指标体系中，没有根据指标的重要性程度设置指标权重，各指标间的关联性及重要性没有充分的体现出来，以哪些指标为主，哪些为辅，赋予多大权重，还不规范，各个指标体系的结构没有严格的理论支撑。应当根据各指标的重要程度设置不同的权重比例。比如在《考核办法》中考核主要内容分为机构编制管理方针政策贯彻执行情况、职能履行情况、机构设置情况、编制和中层领导职数配各情况、实名制管理情况、事业单位登记管理情况、编外用工情况及条条干预情况等8项内容，但在具体考核分值的确定过程中存在一定的技术难度，需要专业人员的协助。

　　（三）其他考核过多，考核方法和程序不规范，条条干预现象时有发生

　　当前的考核除了组织人事部门年终的考核外，行业系统性以及各种随机性考核名目繁多。由于多数政府部门目标管理不可控因素较多且指标体系不科学，缺乏可操作性，有的仅仅从经济等可量化的指标去衡量，考核标准不明确，指标体系简单，考核方法单一。另外，上级部门以下发文件、召开会议、签订责任书、工作考核、达标评估、评先评优、资金项目审批等方式干预下级机构设置、职能配备或编制核定、领导职数配备等条条干预情况屡禁不止。

　　六、完善机构编制管理工作考核的思路与对策

　　通过对上述将机构编制管理工作纳入政府部门岗位目标责任制考核研究的分析，我们在实地调研的基础上提出了完善机构编制管理工作考核的思路与对策。

　　（一）加强宣传，精心组织机构编制考核工作

　　为扩大机构编制工作的社会宣传面，增强影响力，要利用报纸、电台、网站等媒体，加大对机构编制法规政策的宣传力度，使广大干部群众充分认识到开展机构编制考核工作是新形势发展的客观要求，使社会积极参与机构编制管理的考核，从而促进机构编制管理实现法制化、规范化、科学化的一项重要手段。

　　宣传之后就要多措并举，精心组织考核工作。一是做好前期准备。考核前，要向考核对象下发通知，明确考核的时间安排、方法步骤和需要准备的材料等。考核小组以编委办工作人员为主，邀请纪检监察等部门参加。为保证考核工作扎实有序，要组织专门的培训，通过强化培训，使考核小组的每名成员熟悉机构编制法规政策、管理规律，了解考核的重点和具体操作方法。

　　二是注重考核的方式方法。除了自查自评和检查考核两个阶段外，还要加强考核的反馈整改阶段工作。机构编制考核涉及面广、政策性强、情况复杂，单纯查阅有关材料很难反映真实情况。因此，要从多层面多角度查找问题，现场考核采用“听、看、问、评”四字法。“听”，即听取汇报，由考核对象的负责同志对机构编制执行情况进行汇报，使考核组成员全面把握考核对象的整体工作情况；看”，即查阅或核对相关资料，主要查看机构名称、挂牌、印章、事业法人证书、台账、“三定”文件、会议记录、工作总结等；“问”，即问卷调查或个别访谈，设计调查问卷和访谈提纲，征求部分干部职工或服务对象的意见，有重点地询问核实有关问题；“评”，即评估，组织考核人员对各项考核内容进行评估。三是加强领导和纪律要求。要求考核对象的主要领导亲自抓，指定专人搞好配合，如实反映存在的问题，按要求提供真实、完整的考核材料。考核小组成员要遵守考核纪律，加强工作沟通，严禁弄虚作假、构私舞弊，确保考核工作实事求是、客观公正。

　　（二）健全完善机构编制考核指标体系

　　第一，科学、合理获取考核指标并进行考核。通过建立健全内外监督相结合的系统监督机制，尽量避免所获取的考核指标数据的主观随意性，防止机构编制考核中的随意性现象，不能仅仅有主管部门的内部监督，还应该具有完备的外部监督机制。为了避免考核偏狭，确保考核有效，就要求有多元的考核主体参与，但其来自各个领域，即使面对同一个考核对象，也会有不同的考核视角。考核主体多元自身就是一个很大的矛盾。因此，需要详细确定不同考核主体的具体考核内容，合理配置各个考核主体的权重。

　　第二，确定指标权重。从系统优化、主观意图与客观情况相结合的角度出发，按照主观赋权为主，客观赋权为辅，主客观相结合的原则确定本指标体系权重。主观赋权采用层次分析法，该方法比专家评判法相对更为合理。一级和二级指标采用主观赋权，三级指标权重采用主客观权重矩阵特征值的特征向量作为赋权结果。

　　第三，补充、完善考核指标，使指标设计主体多元化。考核指标体系要涵盖相关的所有因素，剔除那些模棱两可的、不切实际的、笼统的指标，摒弃那些缺乏效度和信度的、目标可能转换的、缺乏导向功能的指标。同时，不同部门所面临的具体环境会不同，也会具有不同的政府基础、不同的职能重点、不同的工作过程与方法、不同的发展特色等，这就要求在设计一套“通用”的指标体系过程中要加强实际可操作性、科学性的指标以及保证考核的公平性。机构编制考核指标体系不仅应该由编委办来设计，而且应该使其他主体有效参与其中，可以有效地调动政府机构人员的积极性和主动性。                                                                                                                                                       

　　（三）严格奖惩，强化考核结果运用

　　考核结果运用是考核工作得以可持续发展的关键，也是考核机制真正产生推动力的关键。考核结果得不到有效利用，考核机制就会流于形式，成为空谈。将考核结果作为调整“三定”规定的参考依据，作为改善机构编制管理的参考依据，作为清理在编不在岗、吃空晌的参考依据，作为财政核拨部门经费的参考依据，作为调整配备和改善人员结构的参考依据。对违反机构编制纪律，超编进人、违规设置机构、超配领导数的，责令其限期纠正，情节严重的追究第一责任人的责任，必要时，财政部门核减其转移支付经费。

　　（四）加强对机构编制考核的监督机制建设

　　第一，严格实行《机构编制管理证》年审制度。每年9月份，机构编制部门对机关事业单位的《机构编制管理证》进行集中年审，重点审核《机构编制管理证》记录信息、“机构编制实名制管理系统”相关数据与单位实际情况是否相符等情况。

　　第二，实行机构编制信息公开制度。机关事业单位要将不涉及国家秘密的机构编制和人员配备情况，纳入政务公开的范围，通过有效形式向本单位工作人员公开，有条件的可通过门户网站逐步向社会公开，接受监督。第三，实行机构编制实名制管理督查制度。机构编制部门应会同纪检监察机关和组织、财政、人力社保等部门，对机构编制实名制管理工作进行监督检查。

　　第三、强化协调制约机制。机构编制部门与相关部门要密切配合，各负其责，形成合力。强化机构编制管理与组织管理、财政管理等的综合约束机制。只有在机构编制部门审核同意设置的机构和核批的编制范围内，组织（人办社保）部门才能配备人员和核定工资，财政部门才能列入政府预算并核拨经费，银行才能开设账户并发放工资。通过强化各部门的协调制约机制，从而堵塞机构编制管理的漏洞。

　　（五）机构编制管理纳入部门领导干部监督和重点审计的内容

　　要建立机构编制政策执行情况列入党委巡视工作内容的机制，建立向省市巡视办通报信息机制，及时发现、纠正机构编制违纪违规行为。机构编制管理情况纳入部门领导干部监督和重点审计内容，建立考评、追责、结果运用的审计机制，主要内容是任期内本单位机构、编制变化及人员增减情况；任期内下属单位机构、编制变化及人员增减情况；任期内本级管理的干部职数任免情况；机关及下属单位借用及编外用工情况。

　　（七）加强机构编制立法

　　我国已经进行过了6次机构改革，虽然不同程度地起到过积极的作用，但都没能走出“精简、膨胀、再精简、再膨胀”的怪圈，没有从根本上改变各级机关机构庞杂，人员众多，行政效率低的状况。改革之后之所以会出现这样的问题，原因是多方面的，但主要原因在于缺少法治，机构编制立法严重滞后、不完善。机构改革中，有些机构的设立或者职能调整涉及已有的法律，应当在调整机构之前修改有关的法律，否则就会出现有机构无法定职权，或者有法律无实施机构的状态。建议尽快制定《行政编制法》，将行政体制改革和机构编制管理制度上升为法律，建议制定一部适合我国国情的国家机关、司法机关、政党机关、政协机关及事业单位的机构编制法，确保编制考核有相应的法律保障。

　　当前，机构编制管理工作己成为各级政府关注的重要任务，而机构编制考核是提升机构编制管理效能的有效途径，也是推进机构编制监督检查机制创新的重要着力点。通过探索机构编制考核，一方面重点发挥机构编制考核的导向作用，强化各部门、各单位的机构编制意识，引导机构编制管理逐步走入规范化、科学化的轨道；另一方面提升机构编制管理的整体效能，为机构编制执行情况提供有价值的反馈，为机构设置、职能配备、编制核定提供客观、科学的依据，从而实现机构有增有减的动态管理。

　　                                                                                                      作者：绍兴市柯桥区编委办副主任          李自强

　　                                                                                                            绍兴市柯桥区编委办体改调研科科长  金亦东