事业单位作为中国特色国家治理的产物，它与党政机关、企业单位和基层群众密切相关，事业单位的改革进程，一定意义上关乎我市全面深化改革的进程。深化分类推进事业单位改革，是加快推进政府职能转变，建设服务型政府的题中之义，也是落实市委七届九次全会提出的“三大创新”的具体行动。

　　根据《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号），到2020年，要建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。特别是在本届政府提出财政供养人员只减不增，机构编制回归2012年底的大目标后，深化事业单位分类改革成为各级党委政府刻不容缓的工作。

　　一、市本级事业单位分类改革的历史和现状

　　我市早在2001年就开始组织实施以产权制度改革为主要内容的事业单位分类改革工作。根据《关于深化市直事业单位改革的若干意见》（绍市委发[2001]17号）文件精神，按照分类指导，分步实施的工作思路，明确规定事业单位分为五类：生产经营型、社会中介型、技术服务型、行政执法型和公益性事业单位，并对生产经营型、社会中介型和部分技术服务型事业单位通过先试点、后深化、再完善的方式，推行产权制度改革。通过这次改革，基本完成全市189家、市直72家事业单位的转企改制工作，事业单位人员身份置换，完成分流。至2006年6月底，市本级事业单位基本上只包含行政执法型、公益型和技术服务型（具有公益性的职能，属于准公益性）事业单位。

　　2011年随着《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）、《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》（国办发〔2011〕37号）和《关于进一步深化事业单位人事制度改革的意见》（中办发〔2011〕28号）文件的下发，我市事业单位分类改革全面启动。

　　我市在事业单位职能全面梳理调查的基础上，根据《关于深化完善事业分类工作的实施意见》（浙编办发[2010]2号)文件精神和分类指导目录，通过事业单位自我报送主要职责和法律依据，主管部门进行行业把关和审核，市编委办逐一对接和整理，在书面申报、个别交流的基础上，对照分类政策和依据，参考周边地市分类，与事业单位主管部门进行了进一步沟通，最终于2012年率先完成事业单位分类。具体划分为三类：

　　1.承担行政职能的事业单位。即从事行政决策、行政执行、行政监督等行政管理工作，按照行政机构方式运行的事业单位。承担行政职能的主要依据为国家法律、法规；国务院行政法规；党中央、国务院文件。

　　2.从事公益服务的事业单位。即为社会提供公益服务或者为政府行使职能提供支持保障的事业单位。根据其职责任务、服务对象和资源配置等方面的不同情况，具体划分为两个小类。

　　公益一类。即从事关系国家安全、公共安全、公共教育、公共文化、公共卫生、经济社会秩序和公民基本社会权利的公益服务，不能或不宜由市场配置资源的事业单位。这类单位所需经费由财政予以保证，严格执行国家确定的宗旨和业务范围，不开展经营活动，不收取服务费用；履行职能依法取得的行政事业性收费或基金，实行“收支两条线”管理，收入上缴国库或财政专户，不能自主支配。

　　公益二类：即面向全社会提供涉及人民群众普遍需求和经济社会发展的公益服务，可部分实现由市场配置资源的事业单位。这类单位所需经费由财政给予不同程度投入，同时鼓励社会力量投入；提供公益服务所得的服务性收入，符合条件的实行“收支两条线”管理；依法取得的经营性收入，纳入单位预算管理，主要用于公益事业发展，并依法纳税。

　　3.从事生产经营活动的事业单位。从事生产经营活动，已经实现或经过相应调整可以实现由市场配置资源的事业单位。

　　二、我市分类推进事业单位改革存在的问题

　　自2012年我市事业单位分类工作基本完成以来，市编委办按照国家、省的文件要求，对事业单位实现分类管理，对承担行政职能事业单位，编制只减不增，严控机构调整等事宜，稳妥推进还政予政工作；对生产经营类事业单位，收回全部编制，对现有人员保持待遇不变，人员只出不进；对公益类事业单位，严格撤一建一，结合重点领域改革工作，对职能弱化、相近的事业单位进行整合。事业单位分类工作取得了一定的成果，但是基于政策历史、社会现状等限制，还存在一些影响深化事业单位分类改革的问题。

　　1.对事业单位职能定位的认知不一致。在事业单位分类改革进程的推进过程中，部分政府主管部门对于事业单位的认识还停留在传统的管理、从属的定位上。主要有三种观念：一是认为建立事业单位是党委或政府重视某项职责的体现。这在客观上导致事业机构的增长和机构编制严控的政策产生了较难有效调和的矛盾。二是认为事业编制是吸引人才、留住人才的重要福利。事业编制人员待遇稳定，退休政策待遇相比企业要优越，因此部门为吸引高端人才，就以事业编制作为一项福利政策。三是认为事业单位是政府执行工作的资源补充。事业单位作为政府职能的延伸，在行政编制额度受限的前提下，将需要的人员由事业单位补充成为不二选择。因此也存在部分事业单位自身职能弱化，但机构无法整合的状况。这些观念的存在，导致事业单位整体的结构性调整难度加大。

　　2.公益类事业单位与主管部门关系紧密，管理模式传统，去行政化难度大。政府作为提供公众无差别公益服务产品的来源之一，早已不再也不应是计划经济时代政府公益服务“一统天下”的格局。政府的主要职能应该是对提供公益服务产品的机构进行监督管理。但目前的现状是政府主管部门的管理对象和管理精力集中在提供公益服务产品的事业单位上。一方面导致民营资本进入公益市场后，无法与公立“出身”的机构平等竞争；另一方面政府主管部门集中对公立机构的管理，人事、财权都一把抓，也导致事业单位的行政化管理趋势严重，发展活力不足，而民营机构的管理则“力不从心”。

　　3.由于行政机构数量和行政编制额度的限制，使得对承担行政职能事业单位“还政予政”工作推进困难。特别是以下几类事业单位：历史原因承担行政职能的事业的机构（如文物管理局、防汛抗旱办公室、建筑市场管理处、农经管理机构）、开发区承担行政职能的机构（开发区质检站、安全监督站）等。要将市本级承担行政职能的事业单位及从事这方面业务工作的编制在不打破现有机构编制额度的前提下，全部由行政机关来消化是非常困难的。

　　4.综合配套改革与事业单位分类没有衔接到位。国办发〔2011〕37号提出了总体的事业单位分类改革配套政策，有利于长远稳定的推进事业单位改革工作，但是目前我市的事业单位养老金制度、事业单位绩效工资制度、事业单位岗位设置、事业单位经费来源保障制度等主要难点在目前政策环境下仍然有待进一步的完善。事业单位分类是基础，改革的最终落脚点在于人，没有配套完善的政策，在后续的事业单位分类改革推进难度很大。

　　5.参照管理事业单位与承担行政职能事业单位存在政策一致性和工作的不同步。2007年以来，我省有部分事业单位列入参照公务员法管理，参照管理的依据是法律法规授权、具有公共事务管理职能、使用事业编制、由国家财政负担工资福利的事业单位。而中发〔2011〕5号明确认定事业单位承担行政职能的依据是法律、行政法规、地方性法规授权和党中央、国务院文件规定，不以机构名称、经费来源、人员管理方式等作为依据。后我省参照管理的事业单位必须要求属于承担行政职能的类别，而目前省编办已停止审批承担行政职能事业单位，部分因参公需要不愿意分类的事业单位只能以暂缓分类的形式存在。

　　三、深化和加快我市事业单位分类改革的思考和建议

　　事业单位分类改革是一项系统工程，机构编制部门按照中央、省文件完成的分类工作是前提基础，人社部门、财政部门的配套政策是深化推进事业单位分类改革工作取得成效的重要保障。

　　就机构编制方面，根据中央和省的要求，结合我市实际，优化配置，完善功能，应成为我市事业单位分类改革的两大趋势。优化配置，就是要严格控制机构编制总量，建立健全事业单位机构编制动态调整机制，充分发挥现有机构编制潜力，着力调整编制结构，优化编制资源配置，通过内部挖潜，将调剂出来的编制用于全市经济社会发展亟需的领域。同时，要创新公益服务提供方式，切实加大政府购买服务力度，将可由第三方提供的事务性管理服务交由具备条件的社会力量承担。完善功能，就是要根据不同类别事业单位的特点和运行规律，实行分类管理，对承担行政职能的事业单位职能还政予政，机构编制人员在现有行政机构编制的额度内调整。对从事生产经营活动事业单位转企改制。从事公益服务事业单位作为改革后唯一存在的事业单位，在人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面改革取得明显进展，管办分离、完善治理结构等改革取得较大突破，社会力量兴办公益事业的制度环境进一步优化。

　　具体来说，对深入推进事业单位分类管理有以下几点思考和建议：

　　1.规范统一参公单位和承担行政职能事业单位的政策要求。因为参公单位审核的政策和承担行政职能事业单位审核政策的不一致，导致非承担行政职能的事业单位也参公的现象存在。参公事业单位是指该类事业单位的人员参照公务员法管理，换言之，该类事业人员与行政编制人员在法律上视是同等的。因此可在对目前现有的参公事业单位对照承担行政职能事业单位的标准再清理规范的基础上，将规范后的参公事业编制作为行政编制资源的补充，以参公事业编制作为缓解行政类事业单位“还政于政”受限于行政机构编制的额度的过渡途径。

　　2.向上级建议阶段性动态调整各地市的行政编制额度。绍兴自建市以来行政编制就基本没有变动过，但是绍兴的经济发展、区域结构变化日新月异。行政编制作为一方政府主政的主要资源，需要与实际的经济发展水平、社会管理需求相匹配。可向中央和省建议，是对外来流动人口多、社会管理压力大、公益服务要求高的地市，通过多种考量因素，保证总量不变的基础上，适时动态调整行政编制额度，有效提高行政编制的利用度，既缓解地方事业编制严控的压力，也为承担行政职能的事业单位的职能回归提供保障。

　　3.完善政府治理结构体系，对提供公益服务产品的、专业性强、行业伦理要求高的行业，引入行业自治组织的管理模式。转变目前政府主管部门主管事业单位的现状，引入行业自治组织，明确政府和自治组织的职能分界。政府主管部门的管理对象由事业单位转变为行业自治组织，将事业单位的人事、财政等各项权限放归公益类事业单位自主管理，政府主管部门的管理职能转移给行业自治组织，负责对自治组织规范运作的监督。行业自治组织则负责所有从事该行业的人员从业能力的监督管理以及机构提供公益产品质量的评测。这样一方面可以打破目前困扰民营资本进入公益事业的人才问题，将民营与公立置于同等起跑线；另一方面也加强了政府主管部门的行业主管能力，从原有的既当裁判又当运动员，彻底转化为行业管理。

　　4.转变传统的事业单位的定位认知，彻底实现政事分开、管办分离。一是明确不同类别事业单位的最终改革走向，严控为辅助支持政府行政性管理职能的新设机构，打好引导社会团体发展、政府购买服务、扶持民营资本进入公益领域等“组合拳”，对于现有承担辅助支持政府行政工作职能的、编制数量少的事业单位，逐步从花钱养人向花钱办事转变。在市场充分竞争的条件下，将市场可以承接的工作交由市场来完成，减轻政府养人办事的压力，提升产品的质量，同时释放改革红利，推进经济发展。二是对承担提供政府基础性公益服务产品的公益类事业单位，行政部门要摒弃事业单位是主管部门所属资源的想法，转变传统的事业单位行政化管理的方式。政府只对其履行出资人的职责，考核其提供基础性公益服务产品的质量和水平，并将其纳入行业监管的范畴。