本次调研主要以诸暨市为样本，立足诸暨市赋权镇街在赋权事项调整、执法队伍组建、执法案件办理、案件法制审核、执法办案协同等五个方面，重点分析14个赋权镇街在“行政处罚权力下放”后面临的现实困境及成因，并提出了相应意见和建议。

一、基本情况

（一）赋权镇街及处罚事项调整情况

2022年1月，诸暨市在店口镇试点基础上，发布了《诸暨市人民政府关于将部分市级部门行政处罚权交由店口镇人民政府等9个乡镇行使的公告》，赋权相对成熟的店口、枫桥等9个乡镇，集中行使公安、民政等11条线313个事项的行政处罚权。

在将近一年的探索基础上，诸暨市又进一步扩面赋权乡镇并推进赋权事项调整。2022年11月，根据基层实际，发布了《诸暨市人民政府关于将部分县级部门行政处罚权交由暨阳街道等5个街道办事处行使及动态调整店口镇等9个乡镇人民政府行政执法事项的公告》，赋权5个街道办事处集中行使农业农村、人力社保等6条线58个事项的行政处罚权及与之相关的行政检查、行政强制措施等职权；同时，调整店口镇等9个乡镇人民政府集中行使公安、民政等11条线162个事项的行政处罚权及与之相关的行政检查、行政强制措施等职权，与2022年1月相比，收回“对擅自在人行道设置、占用、撤除停车泊位的行政处罚”等204项处罚事项，新增“对企业未按时足额支付工资或克扣工资的行政处罚”等51项处罚事项，更加符合乡镇执法需求和工作实际。

（二）赋权镇街执法队伍建设情况

2022年2月，赋权乡镇整合镇干部、执法中队、自规所、应急、消防、环保等资源，组建成立乡镇综合行政执法队，9个赋权乡镇执法队人数共195人。2023年9月底，14个赋权镇街执法队人数共计283人，平均在20人左右。赋权镇街“一支队伍管执法”实现集中办公，队长由镇街行政主要负责人担任，除14名法律顾问外，均为在编人员；其中镇街干部157人，综合执法57人、自规41人、生态环境4人、人社4人、司法5人、消防1人，拥有执法证人员156名、双证办理91名。从执法工作参与程度看（问卷调查），镇街干部多数占个人工作量的20％—50％；执法中队人员普遍占80％—100％；自规人员大部分在50％左右；生态环境、人社、司法、消防人员等在30％左右。

（三）执法办案情况

为规范镇街执法办案，出台《诸暨市赋权乡镇（街道）执法办案操作细则》《案件办理流程规范》等文件，细化高频执法事项自由裁量基准，行业主管部门梳理制作40余个执法办案模板，进一步规范执法行为和办案流程。自2023年1月至2023年9月底，14个赋权镇街共办理各类行政处罚案件共3338件，其中适用普通程序案件1122件，适用简易程序案件2216件。结合执法队人员数量来看，14个赋权镇街执法人员人均办案数量为22件/人。各镇街有较大差别，其中高于平均数的为：枫桥镇54件/人，店口镇53件/人，陶朱街道37件/人，暨阳街道36件/人，浣东街道28件/人。案件领域涉及消防救援、农业农村、应急管理、建设、自然资源、水行政、林业、生态环境8个领域，集中分布在：消防救援2200件、建设438件、应急管理224件、农业农村141件。

（四）法制审核情况

根据《行政处罚法》第五十八条规定，行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。目前，14个赋权镇街均已配备法制审核人员，共计33名（应店街镇由诸暨市综合行政执法局指派专人进行法制审核）。根据目前浙江省统一行政处罚办案系统的办案要求，按照普通程序办理的行政处罚案件均须进行法制审核。自2023年1月起至2023年9月底，14个赋权镇街的法制审核人员人均审核案件数量为42件，其中人均审核数量最多的是枫桥镇113件，最少的是陶朱街道12件。

（五）执法协同情况

行政处罚事项下放后，诸暨市级业务主管部门与赋权镇街之间的执法协同事项较少，主要集中在执法线索移送。2023年1月至2023年9月底，业务主管部门移送给赋权镇街的案件线索共38件，移送单位包括自然资源和规划局（20件）、水利局（10件）、应急管理局（6件）、综合行政执法局（2件）。移送执法线索主要包括擅自改变林地用途、在河道管理范围内从事禁止行为、生产经营单位未与承包承租单位签订专门的安全生产管理协议等。上述移送事项中，赋权镇街接收处理的有24件，被退回的有14件，退回原因主要包括证据材料不齐全（10件），不属于管辖范围（2件），已线下移交并处理完毕（2件）等。

二、存在问题与成因分析

（一）下放事项不够精准，覆盖实施率还需进一步提高

从实施率来看，全市整体实施率为65.39%，已达到省级要求的50%级以上。但该实施事项统计中包含了行政检查事项，且以行政检查事项为主。从实际情况来看，部分行政检查类事项系出于实施率考核需要而作出的。如果仅以作出行政处罚决定的事项为口径进行统计，14个赋权镇街的赋权事项实施率仅8.28%。究其原因，主要是赋权的前期调查了解还不够充分。根据《行政处罚法》第二十四条规定，赋权镇街的行政处罚事项应当是“基层管理迫切需要的”。这也是赋权标准中唯一明确的“一高”，即“高需求”。但在赋权事项的前期调研中，基层还不够深入实际。特别是镇街对事项清单是否属于自己真正需要并且能实际承接的事项，并没有清晰认知。例如：山下湖、安华、璜山等乡镇行政区域内没有燃气经营单位，暨南街道行政区域内没有文化娱乐场所，导致相关行政处罚事项下放并无实际意义。

（二）队伍融合不够高效，整体素养还需进一步提升

诸暨市14个赋权镇街均已组建了“一支队伍管执法”，但整体办案水平难以短时间提高，“化学融合”仍有待提升。究其原因，主要是两个方面：一方面是正式执法人员专业水平还不够高。基层镇街本就是行政败诉案件高发的领域，赋权下放的各领域行政处罚事项覆盖领域较多，每个领域都专业性极强，基层执法人员的专业能力和全科执法等短板问题逐渐暴露，执法工作面临更严峻的考验。同时，从问卷调查来看，除综合执法中队人员外，其他执法人员还担任着基层其他工作，离专业人做专业事还有一定差距。另一方面，执法辅助人员队伍不够稳定。目前，14个赋权镇街执法辅助人员400名左右，承担了大量的现场巡查、执法检查、调查取证等执法相关辅助工作，工作量大与待遇相对不高的矛盾日益明显，执法辅助人员流动性大或留不住人的现象比较突出。前期虽出台了《诸暨市综合行政执法辅助人员管理办法》《诸暨市综合行政执法辅助人员考核办法》，持续加强执法辅助人员的规范管理，但整体素养还有待进一步提升。

（三）审核事项不断增加，审核力量还需进一步加强

目前，为了强化赋权镇街的内部监督职能，对法制审核的适用范围作了扩大，要求法制审核全覆盖。镇街原有的和赋权下放的行政处罚事项，简单案件和复杂案件，均须经过法制审核，这无疑大大增加了基层镇街法制审核的工作量。与县级以上政府及政府部门不同，乡镇原本没有专门的法制科室、专业法制审核力量和专职法制审核人员。根据《关于印发<诸暨市全面建立县乡队三级法制审核工作体系实施方案>的通知》（诸综法办发〔2022〕5号）的要求，镇街虽已发文组建了合法性审查中心，但形式上建立的“党政办+司法所+公职律师+法律顾问”的法制审核体系难以真正发挥作用。从工作实际来看，党政办、司法所各有主职工作，公职律师人数稀少且积极性不高，外聘法律顾问对执法事项不熟悉、不专业，真正能承担起法制审核职责的人员并不充足。

（四）职责界定还需清晰，执法协同有待进一步提升

行政处罚事项下放后，业务主管部门与赋权镇街对监管职责产生了不同认识。业务主管部门认为行政处罚事项已经下放，后续的监管应归入镇街的日常检查中，对执法事项存在“一放了之”、“一划了之”的心态，监管职责向执法挤压问题普遍。赋权镇街则认为行政处罚事项虽然下放，但属地镇街的日常检查无法替代业务主管部门的专业监管。“批后监管”与“日常监管”缺乏明确界定直接导致执法与监管人为分离，出现相互推诿，脱节缺位情形。同时，执法协同功能运用不充分，目前主要集中在执法线索移送上，且执法线索移送缺乏统一标准，有的监管部门与执法部门相互推诿，行政执法效率降低。浙江省执法监管数字应用和基层智治综合应用两大平台虽已贯通，但实际联动运行率低，基层镇街在信息共享方面仍存在堵点，特别是基层执法有迫切需求的信息共享事项仍不够高效便捷。以渣土清运为例，有的乡镇运输单位未经核准运输、倾倒建筑垃圾的情况较为普遍，但执法时却无法通过官方渠道直接共享获取涉案车辆的相关信息，直接影响办案效率。

三、下步工作建议

（一）完善调整机制，运用数据分析，切实提升基层镇街赋权精准度。赋权事项要根据基层实际及时调整，从实际情况来看，不同镇街对同一事项的需求度有很大差别。建议持续完善本地行政执法事项赋权清单，定期听取赋权镇街及业务主管部门意见，通过大数据分析，切实掌握赋权事项真正的覆盖、实施情况。逐步优化调整无需求、难承接的执法事项，确保赋权事项既满足镇街“高需求”，又是镇街能接得住、管得好的事项。事项调整考核指标要适度完善，2023年出台的省级行政执法改革综合评价指标体系2.0版，要求乡镇（街道）赋权事项调整时间间隔不少于12个月，每次调减幅度不超过30％。从执法为民视觉的来看，应当坚持问题导向，不应限时间、限数量，事项调整应根据基层实际需求与有效承接原则及时完善，避免政府因考核顾虑而不敢及时改变原赋权事项不合理的情形。

（二）完善协同体系，优化培训方式，稳步提高基层执法办案水平。要及时构建省市县三级业务协同体系，目前，在基层行使综合行政处罚事项中，存在各条线有各自的行政程序办法，一定程度上使得行政执法工作出现“制度真空”、“条款冲突”。导致行政执法争议协调难度提升。建议在行政执法争议进行协调过程中，对本级无权解释的法律法规、政策文件等，按照“逐级提交”原则，由上级（单个或多个）有权部门进行答复，并形成意见统一的反馈内容。同时依托“大综合一体化”执法数字应用，提高上下联动效率，确保能够及时、有效、合法协调行政执法争议。要深化和创新业务培训与指导，加强课堂纸面培训与测试、案例讲解与实践培训相结合，注重专业能力测试跟个人考核挂钩，抓好执法队员由专科人才向全科队伍建设工作。定期开展地区性的“岗位大比武、能力大提升”活动，由各乡镇（街道）的执法队队长参加，并通报笔试、PPT工作汇报、面试答题的综合性成绩，积极推进属地政府主要负责人精业务、通流程、懂执法。各类工作指南、裁量基准、柔性执法标准、办案模版等文件出台前，要充分听取赋权镇街执法一线人员的意见和建议，防止闭门造车。同时，对于执法辅助人员的待遇从省级或市级层面予以底薪保障、区位限高，确保队伍的稳定性。

（三）探索多样审核方式，凝聚各方审核力量，全面提升法制审核水平。要从政策上提高对加强法制审核专业力量的支持，法制审核人员中通过法律职业资格考试的人员占比不高，赋权镇乡（街道）为69.57%，对法制审核队伍结构配置上需长远考量和规范支撑。建议上级出台政策支持激励在职人员参加国家统一法律职业资格考试，整体上提高在职人员法律水平和资质基数。要因地制宜提升法制审核力量，针对赋权镇街法制审核“小马拉大车”的现状，前期可多借助全市公职律师、法律顾问力量，并通过定向人员招录、选调等方式，增加自身法制审核后备力量。同时，赋权镇街可根据需求，采购不同的法律服务。比如，对于执法事项较多的镇街或者比较集中的时段，可以采用律师驻队的模式，在一线集中开展法制审核；对于执法事项较少的镇街或者比较偏远的地方，灵活采用线上审查模式，充分利用数据平台，开展审核工作。随着省执法系统模块功能开发，还可加强与业务主管部门的法制联审。同时，对法制审核人员要进行定期培训、指导、考核，提升业务能力。

（四）树牢“一盘棋”理念，健全考核晾晒机制，充分发挥执法协同效能。要进一步厘清业务主管部门与赋权镇街的监管职责界限。完善执法线索移送、接收标准，健全完善执法协同配套机制，做好权力下放的后半篇文章。定期调整、完善考核项目及指标，不仅要考核赋权镇街的承接工作，也要考核业务部门的指导工作。改进评价方式方法，增强考核的科学性、精准性，实效性，加强对业务主管部门协同指导事项的考核，推动其主动指导职能，做到线索移送与办案指导齐头并进。要建好用好市镇两级一体联动的行政执法指挥中心，依托市级社会治理中心，进一步健全“全市一盘棋”的数字化执法指挥体系，统筹基层智治系统、“大综合一体化”平台、非现场执法等系统，市级中心负责统筹指挥全市监管和执法工作，指派相关部门进行案件处置，协调解决综合行政执法中的普遍性问题、争议问题等，切实提升执法协同效能。同时，深入调研当前基层智治综合应用与执法监管数字应用虽贯通未使用的深层原因，推动两个应用从“全域贯通”向“全面使用”转变，逐步打破各系统、各部门的数据共享壁垒，尽早实现部门与赋权镇街之间的数据共享，真正发挥好信息共用的协同高效。