内容提要：诸暨市按照上级要求推进基层“一支队伍管理执法”，在执法体制机制建设、执法力量保障、执法业务提升等方面形成了一些制度成果，取得了一定工作成效。但也存在着一些共性和个性问题，需要坚持问题导向、实效导向，在变革重塑和实践探索中，不断加以改进和解决，以期实现基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。

关键词：赋权镇乡  综合行政执法改革  实践探索

今年以来，诸暨市认真贯彻落实省委、绍兴市委有关“大综合一体化”综合行政执法改革的部署要求和《浙江省综合行政执法条例》，以更严要求、更高标准、更大力度推进赋权镇乡“一支队伍管执法”。近期，调研组赴综合执法局、司法局和店口、枫桥等9个赋权镇乡开展实地调研，全面了解基层“一支队伍管执法”的具体做法、存在问题并针对性提出意见建议，形成本调研报告。

一、总体情况

诸暨市共23个乡镇（街道），已赋予9个乡镇11条线313个事项的行政处罚权。赋权乡镇均组建成立综合行政执法队，其中枫桥镇、店口镇已实现集中办公，执法车辆和执法装备沿用执法中队现有配置。综合行政执法改革方案都已印发实施，日常运行机制和管理考评制度尚在健全完善之中。9个赋权乡镇均已设立法制审查中心，基本配备符合要求的法制审核人员，并实行网上办案，自赋权开始至12月以来共办理普通案件500余起，办理案件主要集中在室外公共场所无照经营、单位和个人未按规定分类投放生活垃圾、擅自超出门窗进行店外经营、未经核准擅自处置建筑垃圾等4类。

二、具体做法

1.健全基层执法管理体制。一是建立综合指挥机构。根据省市要求，及时在综合行政执法局设立挂牌市综合行政执法指导办公室，抽调编办、司法、大数据中心等人员成立专班实体化运行，统筹协调推进全市“大综合一体化”行政执法改革，指导赋权乡镇推进“一支队伍管执法”工作。相继制定印发《诸暨市推进“大综合一体化”行政执法改革方案》《诸暨市全面建立县乡队三级法制审核工作体系实施方案》等指导性、规范性制度文件。二是组建乡镇执法机构。赋权乡镇在内设机构限额内通过单设或挂牌方式，设置综合行政执法队，与市综合行政执法局派驻中队实行“一支队伍、两块牌子”，整合乡镇执法队伍和执法中队、自规所、应急、消防、环保等站办所等基层执法资源，配齐配强执法力量。由乡镇（街道）行政主要负责人担任队长，分管负责人担任副队长。至目前，赋权乡镇执法队人数共195人，其中店口执法队18人、枫桥17人、安华21人、牌头28人、姚江22人、山下湖17人、次坞31人、应店街24人、璜山17人。三是规范执法勤务模式。以店口镇试点探索为范本，制定乡镇综合行政执法队勤务机制，推行网格化责任勤务区管理，提高基层执法管理效能。如店口镇综合行政执法队设立了勤务指挥室、集镇管理分队、区域管理分队和案件办理处理分队，实行定岗定员定职责，并配套建立考核、保障等制度机制。

2.厘清基层执法职责权限。一是依法依规赋权。根据市委市政府统一部署，编制印发《店口镇人民政府等9个乡镇综合行政执法事项目录》，赋权相对成熟的店口、枫桥、牌头、次坞、山下湖、璜山、应店街、姚江、安华等9个乡镇，以乡镇名义集中行使公安、民政等11条线313个事项的行政处罚权及与之相关的行政检查权、行政强制权。二是划清执法边界。未赋权的执法事项由原县级行政执法部门行使。对赋权事项处罚中涉及作出较大数额罚款、没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物、降低资质等级、吊销许可证件、责令停产停业、责令关闭、限制从业等重大行政处罚决定的案件，仍由县级行政执法部门依法管辖。三是完善协作机制。制定下发《诸暨市镇乡（街道）综合行政执法联动机制及争议机制》，对乡镇综合行政执法队、业务主管部门和综合行政执法部门之间的协作配合、案件移送、联合执法等作出具体规定。同时，建立争议协调机制，对执法权限、管理责任等有争议的，明确了相应的程序规范和实施步骤，由市综合行政执法指导办公室协调处理。

3.提升基层执法履职效能。一是推进执法人员下沉。坚持“精简机关、充实一线”原则，探索推行“派驻+联络员”的下沉方式，同步实施执法人员和编制“双锁定”，将部门执法队伍、派驻基层站所编制和人员统一纳入机构编制实名制系统“县属乡用”模块动态管理，推动实现市场监管、自然资源基层所编制100%锁定。止目前，全市共有执法编制数1040名，总执法人员数876名，下沉728名，下沉镇乡（街道）的执法力量比例达到83.11%。二是提高执法人员业务。落实行政执法“三项制度”、行政处罚裁量基准、执法人员持证上岗制度。加强法制审核力量，建立全流程法制审核制度。汇编下发包括赋权事项法律依据、自由裁量及职责边界清单和执法办案指引、案例分析及11大类执法事项办案模板等内容的乡镇综合行政执法资料，切实提升乡镇执法司法规范化水平，锻造一支“能办案、办好案”的基层执法队伍。三是加强执法人员管理。在原先派驻镇乡（街道）机构管理体制的基础上，经与组织部、人社局、财政局充分会商和广泛征求镇乡（街道）、相关部门意见后，印发实施《诸暨市部门执法人员“县属乡用”管理办法（试行）》，系统明确基层执法的力量保障、日常管理、组织人事、考核评价等核心内容，进一步强化镇乡（街道）对“一支队伍管执法”的指挥协调权、考核管理权、推荐提名权和反向否决权。

4.健全基层执法保障机制。一是数字化支撑。依托“基层治理四平台”信息指挥系统，将乡镇综合行政执法队的日常巡查和村社网络员巡查收集的线索提交指挥系统，通过分析研判、事件流转、跟办督办、考核评价等实现“全闭环”管理模式。全面使用“浙江省统一行政处罚办案系统”并开展实操培训。开发运行“枫桥式”智治执法系统，为乡镇“一支队伍管执法”赋能增效，得到高副省长批示肯定。二是规范化建设。推动赋权乡镇对照《关于全面加强市县综合行政执法部门规范化建设的意见》，规范化建设综合行政执法队办公场所、配备执法车辆和执法装备、制作标志标识。目前，店口镇被评为浙江省综合行政执法基层队所“最佳实践”中队、枫桥镇中队被省综合行政执法指导办公室命名为2021年度“枫桥式”综合行政执法中队。三是常态化监督。健全完善基层执法人员派出部门和属地镇乡（街道）“双重管理、属地为主”的管理体制，推动乡镇（街道）建立健全行政执法责任制和督查考核以及执法责任追究、执法公开等制度。明确由司法局负责对执法备案、案卷评查、受理投诉、办理行政复议案件等行政执法活动进行全程监督，规范执法行为，纠正执法偏差、减少执法风险。

三、主要问题

（一）工作保障还不够有力。一是部门乡镇重视不够。比如，部门执法证换发，前期综合执法局已通知相关单位尽快换发执法证，但从调研情况看，目前纳入执法队的85名人员，办理了60本双执法主体证件，其中市综合执法局31本，自规局29本，其他派驻部门纳入执法队的人员尚未换发执法证。比如，乡镇对“一支队伍管执法”工作缺乏因地制宜的思考，赋权乡镇因为地域面积、执法力量各有不同，组织架构、管理模式要灵活构建，不能简单期望市级部门出具统一模板。二是场地设备保障不足。目前枫桥镇各站办所均已入驻镇社会治理中心已实现集中办公，店口镇自规所虽然未和执法队在一幢楼办公，但是距离较近，属于相对集中办公；其他7个乡镇尚未实现集中办公。按照执法设备需求来看，各赋权乡镇至少需要一辆皮卡车，但是目前还是没有保障到位。三是时间精力分散较多。执法队队员日常工作要服从乡镇安排，需要参与乡镇中心工作、重点工作，如维稳、信访、拆迁等，执法队员普遍反映70%的精力需要用于执法以外的工作。

（二）体制机制还不够顺畅。一是制度上还有真空区。市指导办对赋权乡镇的考核办法尚未出台，赋权后执法队员工资薪金、年度考核主要决定权在乡镇，对派出单位交办的工作积极性有所弱化。二是流程上还有断头路。宅基地管理是乡镇基层的高频、高需求事项，但受各方面影响，执法权限未能下放。目前，乡镇移送至农业农村局的案件线索较多，但农业农村局受执法力量、办案能力等限制，未能有效立案查处，导致一大批案件积压下来，亟需市级层面协调解决。三是赋权上还需求实效。从赋权乡镇目前313项执法事项的案件办理情况看，主要集中在市容管理类，案由主要是无照经营、占道经营、渣土未核准及垃圾分类，9个赋权乡镇执法事项覆盖率仅为7.3%。对于未开展执法的案件，还需要开展全面的评估，分清是执法办案承接能力问题还是赋权事项发生概率问题，实事求是开展调整，选择最适宜的模式。

（三）执法能力还有待提升。一是法制审核力量薄弱。赋权事项下放后，乡镇自身的法制审核力量不足，除应店街外，其余8个乡镇虽有符合法制审核要求的工作人员，但是乡镇工作人员未从事过执法工作，普遍存在法律知识薄弱、工作经验缺乏等问题。二是执法队队员业务能力有待提高。下放乡镇的事项虽然相对简单，但是执法办案需要熟练掌握《行政处罚法》、《行政强制法》等基本的法律法规，还需要对下放事项相关的一些业务知识有一定的了解，部分人员办案经验少、执法素养仍待提高。三是离“一支队伍管执法”的改革要求有差距。队伍融合不够深入，案件办理仍然以条线为主，执法队内部“各自为战”，派出部门的执法人员对原部门的执法事项相对较为熟悉，对其他部门下放的事项往往较为生疏，案件办理以本部门下放事项为主，执法队员离“全科医生”的目标差距较大。

四、对策建议

基层“一支队伍管执法”是推进“大综合一体化”行政执法改革的关键点、突破口，是推进基层治理体系和治理能力现代化的重要抓手，要以数字化改革为牵引，以实绩实效为导向，进一步科学配置职责、优化执法资源、完善运行机制，切实提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。

一是要因镇施策动态调整赋权清单。根据9个赋权乡镇经济发展水平差异，以“基层迫切需要、能承接”为原则，重新评估原有赋权清单和赋权乡镇数量，抓紧梳理第二批赋权事项，结合乡镇自身情况定制“菜单式”赋权清单，确保精准赋权。对不适宜下放事项予以收回，对承接能力不足的乡镇可以取消赋权。

二是要完善机制健全人员管理。坚持问题导向、实效导向，想方设法解决农村宅基地监管执法问题，重点推动相关执法权限按法定程序下沉至有承接能力的镇乡（街道），同时明确未能承接事项的乡镇的监管职责，主要为负责日常巡查、受理投诉举报和对于相关案件开展调查取证，交由农业农村局办理行政处罚案件。健全“县属乡用共管”机制，队伍派驻后，要严格落实组织部、编办关于派驻队伍管理的有关规定，自觉服从乡镇（街道）的领导和安排，履行“一支队伍管执法”相应工作安排。乡镇街道要统筹好执法力量，按专业的人干专业的事的要求，合理分配工作，确保下沉人员把更多精力投入到监管执法中。

三是要加强队伍建设完善保障机制。进一步制定相应的模板案卷、典型案例指导乡镇办案，同时组织业务培训，着力提升队伍执法办案和法制审核的能力；按照标准化、规范化、制度化建设的要求，在车辆配备、办公用房、办公经费和智能化办公等软硬件设施上，强化基层综合行政执法工作装备配置。

四是要培养专业人才加强法制审核。完善乡镇（街道）案审机制，加强基层法制审核力量配备，积极选调、招录通过司法考试并取得法律职业资格证书人员。乡镇要建立“党政办+基层站所+执法队法制审核人员+司法所+法律顾问”的审查人员队伍模式,市级成立法制审核中心助力各乡镇顺利开展下放事项案件办理。

五是要建立完善执法队伍考评机制。建立健全日常评价、专项督查、晾晒通报和年度考评机制，尽快制订出台对赋权乡镇“一支队伍管执法”的考核办法和具体细则，并将乡镇“一支队伍管执法”纳入市委市政府目标责任制考核，确保改革工作落实落细。

（课题组成员：周明建  陈钢勇  郑含慧）