摘要：诸暨市以推进派驻机构人员编制清单化、日常管理扁平化、培养选任协同化、绩效考核联动化为目标，深化推进“县属乡用”，在体制机制建设、人员力量保障、素质能力提升、考核评价优化等方面形成了一些制度成果，取得了一定工作成效。但也存在着一些共性和个性问题，需要坚持问题导向、实效导向，在变革重塑和实践探索中，不断加以改进和解决，以期实现派驻干部融入基层、服务一线、发挥作用。

近年来，诸暨市以“县乡一体、条抓块统”整体智治改革试点为契机，持续深化“县属乡用”，先后出台《诸暨市政府部门派驻乡镇（街道）机构管理办法》《诸暨市部门执法人员编制“县属乡用”管理办法（试行）》等制度办法，着力构建形成全流程、闭环式管理体系，努力打造了一支下得来、留得住、起作用的派驻干部队伍。近期，调研组赴综合执法局、司法局等6个派驻部门及12个乡镇（街道）开展实地调研，深入了解“县属乡用”具体实践、存在问题并针对性提出意见建议，形成本调研报告。 

一、探索实践

（一）联动制衡，确保派驻干部“真沉真下”。一是清单式锁定。编办根据省定下沉指标要求，统筹考虑基层治理需要和派驻部门队伍规模、人员结构，合理确定派驻部门及下沉员额总量，会同各派驻部门根据乡镇（街道）分类管理，差异化配置并发文明确各乡镇（街道）派驻机构具体员额，同步锁定实有人员信息名单。目前，已锁定司法局、人社局、市场监管局等6个部门派驻员额597名、实有人员566人，其中执法人员下沉占比达71%以上。二是全流程制约。构建组织部、编办、乡镇（街道）对派驻机构人员编制调整多方制约机制，规定员额调整须经编办审批，人员调整须事前报组织部审核，派驻机构负责人调整须征求属地乡镇（街道）党（工）委意见等。如去年底生态环境分局提出人事集中调整方案，涉及多个派驻机构，经组织部、编办和相关乡镇（街道）三方会审通过后得以组织实施，有力推动了派驻机构人事一年调整不超过1次、派驻干部在同一乡镇（街道）工作不少于2年等规定的刚性落地。三是数字化监管。各派驻部门下沉至乡镇（街道）的人员编制全部纳入实名制系统“县属乡用”模块统一管理，实行专编专用。由编办负责对派驻部门后期人员调整、实有人员配备等情况进行实时监管。止目前，已对未按员额下沉的派驻部门发出提醒告知单6批次，及时补员29人，确保派驻机构人员力量足额配齐、顺畅运转。

（二）双重管理，推动派驻干部“身入心入”。一是压实管理责任。严格落实派驻机构“双重管理、属地为主”的管理体制，派驻人员党（团）组织、工会等关系全部转到乡镇（街道），由乡镇（街道）负责日常管理和考核，部门负责业务指导、人员培训、履职监督等。对不服从、不配合的派驻干部，乡镇（街道）可建议派驻部门对其撤职或调离。二是优化平台运行。迭代升级“基层治理四平台”，将派驻机构全面纳入相应平台统筹管理，推动派驻干部与乡镇（街道）干部集中办公、力量整合，增强归属感、提升执行力。如店口镇依托平安法治平台，创新实施“政务110”运行机制，统筹整合“八办八所”人员力量，建立指挥中心、矛盾纠纷联调中心、一体化办案中心、联勤联治中队，较好实现了力量一体调配、工作一体交办、管理一体实施。三是强化日常保障。派驻机构相关经费按标准由市财政局足额拨付给乡镇（街道），全力保障人员经费支出、办公场所建设、执法装备配备等。派驻干部工资福利按有关规定享受乡镇（街道）干部同等待遇，由属地乡镇（街道）统一发放，全年平均收入比同部门其他干部高出3-5万元。同时，明确要求派驻部门在职级晋升、先进推评中优先向派驻干部倾斜，切实解决其后顾之忧。

（三）协同培养，实现派驻干部“有为有位”。一是提升专业素养。推动派驻部门切实履行专业培训、业务指导等主体职能，强化实施集中轮训、“青蓝工程”等常态化培养指导机制。如综合执法局去年面向派驻执法人员组织集中培训4次、案件会商6次，并制作印发办案指引，执法能力、执法效能显著提升。同时，针对少数派驻干部被乡镇（街道）安排到职责以外的工作岗位情况，及时出台补充意见，要求落实“专业人做专业事”的原则，合理排布派驻干部工作岗位，力求人岗相适、人事相宜、人尽其才，最大限度激发活力。二是突出一线锤炼。在履行派驻机构职责外，以“一专多能”为目标，加强多层次压担磨炼、实践锻炼，引导派驻干部自觉服从属地乡镇（街道）工作安排，积极参与征地拆迁、信访维稳、安全生产等中心工作和重点工作，全面融入“服务基层、服务企业、服务群众”“三服务”体系，以实践实战提升综合素养、增强服务水平、助力基层治理。三是注重提拔使用。拓宽派驻干部“能上”路径，大力实施选拔任用“双向推荐、双向任职”，即在选拔市管领导干部和后备干部时，派出部门、所在乡镇（街道）均可推荐；乡镇（街道）内设机构中层领导经派驻部门同意后可由派驻干部担（兼）任。近两年来，已有6名优秀派驻干部提任为乡科级副职领导、17名派驻年轻干部担（兼）任乡镇（街道）中层领导。

（四）一体考评，提升派驻干部“实绩实效”。一是实施差异化考评。乡镇（街道）和派驻部门依据各自管理职责和工作任务，针对性制定能考准考实派驻干部思想作风、工作实绩、业务能力、社会反响等方面表现的平时考核及年度考核办法，并分别组织实施差异化考评，拉开档次和差距，考核分值乡镇（街道）、派驻部门各占60%、40%。二是开展常态化述绩。全面实行派驻机构“双报告”、“双述职”制度，即各派驻机构负责人须定期向派驻部门和乡镇（街道）报告年度工作计划执行、阶段性重点工作进展以及涉及本领域社会稳定、安全生产、群众诉求等重大问题化解等情况，集中参加每年一次的派驻部门、乡镇（街道）工作述职评议会，履职情况和评议结果与派驻机构负责人任免奖惩直接挂钩。三是实行联动化评优。由乡镇（街道）将派驻干部年度考核结果函告各派驻部门，派驻部门综合汇总考核分值并按前40%比例确定入围年度考核优秀人员名单。派驻干部年度考核优秀比例调整至25%，实行“两头单列，两个12.5%”的方式评定，即先由派驻部门按12.5%比例确定优秀人员名单，并连同入围名单抄告乡镇（街道），再由乡镇（街道）综合各派驻部门评定情况，在其他入围人员中按12.5%确定优秀人员名单并报相关派驻部门。

二、存在问题

(一)“县乡一体”共识有待加强。职能部门未形成工作闭环和常态化跟踪推进机制，导致一些制度机制未能很好地落实到位，一些乡镇（街道）反映派驻员额调整滞后、派驻干部年龄偏大、派驻部门人事调整未征求乡镇（街道）意见和补员不及时等问题。个别派驻部门认为实行派驻后削弱了部门的管理权限、工作力量，难以管理约束派驻干部，影响了部门工作的开展，因而对派驻工作持保留态度，对按乡镇（街道）实行派驻存有异议，个别部门甚至反对派驻干部担任或兼任乡镇（街道）中层职务。乡镇（街道）认为派驻人员管理考核以乡镇（街道）为主、工资待遇由乡镇（街道）发放，对派驻干部工作安排应该视基层实际工作出发，有时会突破“专业人做专业事”的原则，致使派驻部门意见较大。

（二）“双重管理”要求有待落实。部门负责派驻机构和派驻人员业务指导、人员培训、履职监督等，但实际工作中，派驻部门往往偏重于人事管理、人员调整，对线上业务指导、日常轮训培训等有所放松，这在全面推进依法治理、源头治理、综合治理的大背景下，不利于派驻干部专业水平、能力素养等的全面提升特别是年轻干部的成长成熟。一些乡镇（街道）对派驻干部日常管理的制度机制研究不深、制定不全、执行不严，不够精细精准、到点到位，甚至有失管漏管之嫌，如有些派驻机构未与乡镇（街道）集中办公，且离之较远，乡镇（街道）反映鞭长莫及，难以履行日常管理考核之责。

（三）“平台运行”机制有待深化。构建简约高效的基层管理体制是大势所向、势在必行，是实现基层治理现代化的重要抓手和关键环节。近年来，全省上下全面构建141体系和迭代升级基层治理四平台，目的只有一个：就是通过推进扁平化运行、矩阵式管理，最终实现基层治理资源集中、功能集成、治理有效。调研中发现，一些乡镇（街道）虽按要求将内设机构和各派驻机构纳入基层治理四平台运行管理，但形式大于实质，未能做强综合信息指挥室，未能有效发挥基层治理四平台的统一指挥、综合研判、协同一体等功能，职责履行尚须压实，岗位管理还须推进。另外，派驻机构之间、派驻机构与乡镇线办间融合不深、合力不足，人员和工作整体统筹还须加强。

（四）“协同考评”体系有待完善。为顺应乡镇（街道）和派驻部门管理需要，我市于2021年制定部门人员编制“县属乡用”管理办法中专门对派驻干部考核评价作出具体规定，并细化明确操作流程，进一步压实“双重管理”。调研中发现，乡镇（街道）和派驻部门各自制定的平时考核及年度考核办法的指标设置、评价标准、实施流程等不够合理科学，难以考准考实派驻干部的实绩实效和现实表现。另外，部分派驻干部反映考核评优和各类评先不够公平公正、公开透明；对派驻干部关心支持力度不够，乡镇（街道）和派驻部门各有要求、各下任务，有时成了风箱里的老鼠——两头受气，只尽“苦差使”、未有“好保障”，获得感、幸福感不足。

三、对策建议

（一）进一步健全派驻机构规范管理的体制机制

1.完善制约机制。要旗帜鲜明倡树“大抓基层”导向，引导市级部门特别是派驻部门切实增强政治意识和大局意识，推动资源向基层集中、力量向基层下沉、保障向基层倾斜。组织、编办、人社等职能部门要增强合力，进一步健全完善派驻机构规范管理的制度机制，充分运行数字化手段，构建形成员额核定、缺额补员、调整审核、跟进督查、责任追究的全流程工作闭环，促使派驻部门和乡镇（街道）严格执行落实派驻工作各项制度。 

2.优化派驻模式。针对个别部门提出按乡镇（街道）派驻致使力量分散、职责难以履行的实际问题，如市场监督管理局以分业务线派驻相应人员至乡镇（街道），由于人员力量限制或相关业务线人员不足，一些小乡镇仅有1-2名派驻人员，且难以承担区域内的有关市场监管执法职责。在不减下沉员额的情况下，可根据实际工作需要调整为“1+X”区域设置，也可结合“大镇带小乡”区域组团发展管理模式，实行“大镇”配齐人员力量，负责区域内部门下放事项的管理服务职责，“小乡”常驻人员，负责日常巡查、问题摸排和简单事项处理等工作。

3.动态调整员额。要及时根据部门人员编制情况和乡镇（街道）经济社会发展形势，如人口规模、区域面积、企业主体、职能任务等，科学测算和动态调整部门派驻总员额和各乡镇（街道）员额。并督促派驻部门按员额下沉派驻人员，注重老中青搭配，缺员及时补足到位，确保派驻人员的数量和质量符合基层实际需求。

（二）进一步增强乡镇（街道）对派驻机构的统筹协调指挥职能

1.推行集中办公。推动乡镇（街道）创造条件，提供办公场所、改善办公条件，实行基层党委政府与各派驻机构集中办公、一体工作。暂时没条件的，按照就近就便原则，为相关派驻机构提供办公地点，便于乡镇（街道）统一管理、统筹指挥。同时，要根据工作需要，推动人员较少的派驻机构与职能关联的内设机构整合融合，实现人员力量统筹安排、工作任务一体交办。

2.完善平台运行。乡镇（街道）要以基层管理体制改革为契机，摒弃传统思维、敢于革新突破，实质性深化“141”体系建设，做强综合信息指挥室，推动与党政办公室有机整合，迭代升级“基层治理四平台”，以优化、协同、高效为目标，完善组织架构，构建流程闭环，健全运行机制，以“四平台”这个大轮带动嵌入的内设机构、派驻机构和基层站办所等小轮顺畅有效运转，在基层治理中主动作为、协动一体、发挥效能。  

3.实施岗位管理。乡镇（街道）岗位管理机制，是以岗位管事管人、知事识人、干事育人的新管理模式，也是一个“小切口、强联动、大牵引”的系统集成改革。乡镇（街道）要紧盯定事、定岗、定责、定人四个环节，结合工作实际，以“责有人负、事有人干”为目标，全面梳理工作职责，科学设置工作岗位，明确岗位职责任务，合理配设人员力量，让所有乡镇干部和派驻人员知责履责，有“坐不下、闲不得”的紧迫感、责任感。同时，也要结合基层网格化建设，将派驻人员纳入相应网格，与乡镇干部常态化、组团式进村入户，做好本业务线相关服务管理工作。

（三）进一步提升派驻干部扎根基层和服务一线的源动力

1.考评要重实绩。组织人事部门要指导督促乡镇（街道）和派驻部门健全完善派驻人员平时考核和年终考核实施办法，特别是乡镇（街道），要将岗位管理、网格工作作为平时考核的重要内容，做到实用管用、公平公正，并定期公示考核结果。同时，要强化结果应用，与派驻干部的选拔任用、推先评优、职级晋升、工资奖金等直接挂钩，以考核考出落实力、执行力，真正发挥考核指挥棒作用。

2.培养要强合力。要健全以派驻部门为主、乡镇（街道）为辅的派驻干部业务能力培养机制。派驻部门每年要结合发展形势、政策调整、条线要求等制订轮训培训工作计划并精心组织实施，也要站在培养干部的政治高度、长远角度，统筹安排年轻干部、优秀骨干到基层蹲苗和历练，切实提升专业水平和服务一线能力。乡镇（街道）要将派驻干部纳入乡镇日常培训计划内，也要有意识地选任派驻年轻干部担（兼）任内设机构和重要岗位中层干部，培养统筹处置、独当一面、谋事成事的领导能力。

3.保障要全方位。要营造全社会重视关心派驻干部的氛围，支持配合派驻机构开展各项工作。政治上要通过评比“枫桥式”派驻中队、市级优秀派驻干部等手段，增强派驻干部荣誉感。经济上要优化职级晋升、工资待遇、绩效奖励等保障落实机制，提升派驻干部获得感。精神上要以派驻机构和派驻干部为对象，不定期挖掘采集融入基层、服务一线的先进典型和优秀事迹，通过融媒体、公众号、工作专报等大力宣传、扩大影响，激励派驻干部扎根基层、实干担当。